"Der CO₂-Preis kann kein Leitinstrument sein"

Selbst CO2-Preise bis 100 Euro je Tonne haben bisher kaum Investitionen ausgelöst und die Energiewende vorangetrieben, kritisiert Johan Lilliestam, Energieexperte am Institut für trans­formative Nachhaltigkeits­forschung IASS in Potsdam. Entscheidend ist für ihn ein gezielter Policy-Mix, der auch "weiche" Faktoren berücksichtigt.


Ein schwarzer Ballon mit der Aufschrift
Lange wurde um darum gekämpft, dass der Ausstoß von Kohlendioxid einen Preis bekommt. Manche damit verbundenen Hoffnungen könnten sich als Luftblase erweisen. (Foto: Benjamin von Brackel)

Klimareporter°: Herr Lilliestam, laut Ihrer Studie wirken selbst hohe CO2-Preisen nicht so stark wie erhofft. Dabei hat der EU-Emissionshandel doch schon für viel Bewegung im Strommix gesorgt – trotz relativ geringer Preise von 25 bis 30 Euro je Tonne CO2 scheint eine ökonomische Schmerzgrenze für die fossile Energiegewinnung erreicht. Widerspricht das nicht Ihrer Studie?

Johan Lilliestam: Solche Grenzen gibt es ganz sicher. Ab einem bestimmten Preis ändert sich die Reihenfolge: Bei niedrigen CO2-Preisen ist Kohlestrom billiger als Gasstrom. Irgendwann aber kommt der Punkt, an dem sich das umdreht. Das ist in den letzten Jahren im europäischen Stromsektor vermutlich passiert und erklärt zu einem Teil den Niedergang der Kohlekraft, zum Beispiel in Großbritannien und Deutschland.

Der Vorgang zeigt, dass CO2-Preise einen wichtigen Effekt auslösen können: Sie können helfen, nicht mehr gewünschte CO2-intensive Technologien aus dem System zu drängen. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass eine Alternative bereitsteht, um die Lücke zu füllen.

Im Stromsektor war und ist das der Fall: Der wegfallende Kohlestrom wird durch Strom aus Erneuerbaren und aus Gas von bestehenden Anlagen ersetzt. Unsere Untersuchung konnte aber nicht bestätigen, dass CO2-Preise Investitionen in CO2-freie Technologien auslösen.

Klimapolitik baut seit jeher darauf, CO2-Preise und den Abbau fossiler Subventionen mit Anreizen für Investitionen und Innovationen zu kombinieren. Das ist eigentlich nicht neu. Die Frage ist, wie sich das Verhältnis zwischen der preislichen Verteuerung und den Anreizen gestaltet. Was hat Ihre Studie da ergeben?

Dass es auf beides ankommt, ist richtig. Es ist auch nicht zu erwarten, dass wir ein so komplexes Problem wie die Klimaerwärmung durch ein einziges Instrument lösen können.

Unsere Studie zeigt aber, dass CO2-Preise allein bisher nicht die dringend nötigen Investitionen in CO2-freie Technologien ausgelöst haben. Es gibt keine empirischen Belege, dass ein CO2-Preis allein oder, wie oft vorgeschlagen, als "Leitinstrument" das Problem lösen kann.

Stattdessen muss ein sektorspezifischer Mix von Maßnahmen her, der gezielt auf die tatsächlichen Hindernisse gerichtet ist. Oft stehen andere Barrieren als Kosten dem Systemwandel im Wege. Im Mobilitätssektor zum Beispiel behindern nicht allein die Kosten von E-Autos die Verkehrswende, sondern auch der Mangel an Ladestationen. Dem kann durch eine CO2-Steuer nicht abgeholfen werden, wohl aber durch Einnahmen aus der CO2-Steuer, wenn diese richtig investiert werden.

Gerade im Autosektor haben Preise, wie wir wissen, eine begrenzte Wirkung: Ein SUV ist bestimmt nicht das kostengünstigste Transportmittel – dennoch wächst dieses Segment stark.

Da werden Mondpreise für große Blechkisten gezahlt.

Sektor für Sektor brauchen wir einen gezielten Policy-Mix, um die tatsächlichen Hindernisse zu beheben. Die CO2-Bepreisung kann in manchen Sektoren Teil dieses Mixes sein – aber nicht als einziges oder als "Leitinstrument", sondern als ein Instrument unter vielen in einem groß angelegten Policy-Mix.

Eine neue Studie des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung plädiert ausdrücklich dafür, den Kampf gegen die Erderhitzung vorrangig über die CO2-Bepreisung als eine Art "Leitinstrument" zu führen und weniger durch Regulierungen und Verbote. Wie bewerten Sie das?

Grundsätzlich treffen hier zwei theoretische Sichtweisen aufeinander. Unsere Studie zeigt, dass real existierende CO2-Preissysteme kaum Investitionen in CO2-freie Technologien ausgelöst haben. Die CO2-Preis-Befürworter stellen dagegen in Aussicht, dass CO2-Preise, wenn sie denn hoch genug sind, Investitionen in der Zukunft auslösen.

Porträtaufnahme von Johan Lilliestam.
Foto: Lotte Ostermann/​IASS

Johan Lilliestam

leitet die Gruppe "Dynamik der Energie­wende" am Institut für trans­formative Nachhaltigkeits­forschung (IASS) und ist Professor für Energie­politik an der Universität Potsdam. Er untersucht Ziele, Strategien und Instrumente für eine Transformation zu einem komplett erneuerbaren Energie­system.

Ob das stimmt und wann der Preis gegebenenfalls hoch genug ist, ist eine offene Frage. Im Grundsatz können beide Seiten recht haben: Etwas kann in der Vergangenheit wirkungslos, aber in der Zukunft effektiv sein.

Am Ende ist auch die Frage, ob CO2-Preise nun ein "Leitinstrument" sind oder nicht, gar nicht so bedeutsam. Tatsache ist: Wir haben CO2-Preise, die noch nicht die gewünschte Wirkung zeigen, aber sie sind da und es wurde viel politisches Kapital investiert, um sie zu bekommen. Die Frage ist jetzt, wie wir CO2-Preise sinnvoll einsetzen können und auf welche Probleme aber andere Instrumente besser passen. Auf den Policy-Mix kommt es an!

Es steht nicht zu erwarten, dass CO2-Preise allein alles lösen können, was aber nicht bedeutet, dass sie abgeschafft werden müssen. Bisher zum Beispiel hilft der CO2-Preis, Kohlekraft aus dem System zu drängen. Das ist sehr wichtig. Vielleicht kann der CO2-Preis genau dieses Problem effektiv und effizient lösen.

Aber andere Probleme wie die Markteinführung noch unreifer Technologien, den Ausbau des Stromnetzes oder den Umbau unserer Städte hin zu einer neuen Mobilität – dafür wird eine ganze Reihe an Politikmaßnahmen gebraucht, zu denen auch der CO2-Preis gehören kann.

In Deutschland gab es besonders mit dem EEG lange Zeit ein vorbildliches Anreizsystem, zugleich fehlte es an einer wirksamen CO2-Bepreisung und am Abbau fossiler Subventionen. Viele Experten sehen deshalb für Deutschland eher einen Nachholbedarf beim CO2-Preis und beim Subventionsabbau.

Vor allem sehen wir einen Nachholbedarf beim EEG selbst: Mit der jüngsten Novelle des EEG wird Deutschland kaum die Klimaziele für 2030 erreichen – und schon gar nicht die neuen, ambitionierteren Ziele, die wegen des höheren Klimaziels der EU demnächst ausgehandelt werden müssen.

Selbstverständlich ist es nicht zielführend, mit der einen Hand Klimaschutzausgaben zu tätigen und mit der anderen fossile Energien zu unterstützen. Solche Praktiken müssen aufhören.

Zugleich stellt dies aber auch kein Haupthindernis für die Energiewende dar. Der Windkraft zum Beispiel stehen in erster Linie nicht Kostenverzerrungen im Wege, sondern der Widerstand gegen neue Projekte, zu wenig Flächen für neue Windkraftanlagen sowie zu geringe Ausschreibungsvolumen. Das alles lässt sich durch Subventionsabbau und CO2-Bepreisung nicht voranbringen.

Der starke Fokus auf Kosten und ökonomische Faktoren ist nur bedingt hilfreich. Heutzutage gibt es viele "weiche" Faktoren, die der Transformation im Wege stehen und mit denen wir uns dringend gezielt befassen müssen.

Dazu kommt: Der Mechanismus der CO2-Bepreisung entspricht nicht der Kostenentwicklung neuer Technologien, wie wir sie beobachten. Der CO2-Preis, sagt die Theorie, soll niedrig beginnen und dann im Laufe der Zeit steigen. Genau so ist auch der Preiskorridor im neuen deutschen CO2-Preis für Mobilität und Wärme: Der Preis fängt tief an und steigt mit der Zeit, und auch zukünftig ist der Plan, dass der CO2-Preis weiter steigen, bis die Emissionen genügend gesunken sind.

Wir sehen aber, dass die Kosten von erneuerbaren Energien und auch die von Elektroautos zum Beispiel anfangs sehr hoch sind und dann sinken – also genau andersherum als der anfangs niedrige und dann steigende CO2-Preis. Das lässt sich aber durch eine sektor- oder sogar technologiespezifische Förderung gut regeln, wie das EEG zeigt. Das war genau so ausgelegt: eine zuerst hohe und dann über die Zeit sinkende Förderung.

Sie plädieren dafür, mit den Einnahmen aus der CO2-Bepreisung Investitionen oder Innovationen zu fördern. Viele CO2-Preis-Modelle sehen aber auch eine soziale Komponente vor, darunter eine Rückgabe der Einnahmen an die Bevölkerung. Was halten Sie davon?

Eine neue Studie der Hertie School zeigt, dass diese Rückführung der Einnahmen nicht sehr wirksam ist, um in der Bevölkerung die Akzeptanz von CO2-Preisen zu steigern. Wir haben die Frage nicht speziell untersucht, sehen aber, dass man sich durch die Rückgabe ein wirksames Instrument aus der Hand gibt.

Um das Energiesystem CO2-neutral umzubauen, sind große öffentliche Ausgaben nötig, vor allem durch Förderprogramme für Investitionen in Nullemissionstechnologien und die Infrastruktur. Das könnte durch eine CO2-Bepreisung finanziert werden.

Durch CO2-Bepreisung in Höhen, die wir bis heute kennen, bis etwa 100 Euro je Tonne, wurden bisher kaum Investitionen ausgelöst und die Energiewende vorangetrieben. Die Lenkungswirkung hin zu neuen Investitionen war sehr gering. Durch verschiedene Politikmaßnahmen wie die Förderung der Erneuerbaren wurde sehr viel erreicht, es wurden aber auch hohe Kosten verursacht.

Genau hier könnten die CO2-Preis-Einnahmen eine wichtige Rolle spielen, wenn man sie nicht oder nicht komplett direkt an die Bevölkerung zurückzahlt. Um öffentliche Investitionen zu finanzieren, ist der CO2-Preis ein intuitiv richtiges Instrument: Man holt sich das Geld bei den Verursachern der CO2-Emissionen und nicht aus allgemeinen Steuereinnahmen.

Allerdings ist es richtig, dass CO2-Preise ökonomisch schwächere Haushalte tendenziell härter treffen, weil sie proportional mehr für Energie ausgeben. Eine sinnvolle Verwendung der Einnahmen könnte dann sein, die "Rückzahlung" und klimawirksame Einsparungen zu kombinieren, indem zum Beispiel die Rückzahlung in Form einer Investitionsförderung für Haushalte stattfindet. Denkbar ist so eine einkommensgestaffelte Förderung energieeffizienter Produkte

Möglich sind auch indirekte Formen der Rückgabe, in dem man mit Einnahmen aus dem CO2-Preis den Ausbau von Infrastruktur wie der Stromnetze finanziert. Dann sinken potenzielle Mehrbelastungen zum Beispiel durch Netzentgelte. Das würde auch sozial ausgleichend wirken.

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