Einheitlicher CO₂-Preis in Europa?

Mit dem Einstieg Deutschlands in einen nationalen CO2-Preis gibt es Grund zur Hoffnung, dass dieses Instrument auch international endlich den Durchbruch schafft, meinen Ökonomen um den Chef des Mercator-Instituts MCC, Ottmar Edenhofer.


Zwei Angestellte betrachten die Kurse von Zertifikaten am Computer.
Die Leipziger Energiebörse ist einer der Marktplätze für Emissionsberechtigungen in der EU. Einige Politiker wollen CO2-Preise aber lieber woanders aushandeln. (Foto: Torsten Pross/​EEX)

Anfang 2021 tritt in Deutschland der CO2-Festpreis von 25 Euro je Tonne in Kraft. Benzin, Diesel und Heizöl werden dann um etwa acht Cent pro Liter teurer. In den folgenden fünf Jahren soll der CO2-Preis dann nach und nach auf 60 Euro steigen.

Das klingt ambitioniert, tatsächlich aber ist Deutschland in Europa Schlusslicht bei der CO2-Bepreisung. Andere Industrieländer begannen viel zeitiger damit, dem Klimagas einen Preis zu geben. In Schweden gilt bereits seit 1991 eine CO2-Steuer, die jetzt bei 115 Euro pro Tonne liegt. Frankreich startete 2014 mit sieben Euro pro Tonne und ist jetzt bei 44,50 Euro angelangt.

Auch wenn Deutschland beim CO2-Preis hinterherhinkt, könnte der hiesige Einstieg jedoch mehr bewirken, als die reinen Zahlen hergeben. Das liegt zum einen an der speziellen Wirkungsweise eines solchen Preisaufschlags. So gibt es für Kraftwerke bestimmte Schwellenwerte für einen CO2-Preis, oberhalb derer fossiler Strom nicht mehr rentabel ist.

Felix Christian Matthes, Energieexperte vom Öko-Institut, bezifferte kürzlich das Niveau, ab dem sich moderne Gaskraftwerke gegen alte Steinkohlekraftwerke durchsetzen, auf 25 Euro je Tonne CO2.

Ab 40 Euro würden neue Steinkohle- und alte Braunkohlemeiler durch Gaskraftwerke ersetzt, und ab 60 Euro gelte das auch für neue Braunkohlekraftwerke. Bei 120 Euro schließlich, so Matthes, werde grüner Wasserstoff das fossile Erdgas ablösen.

Zudem zeigen schon geringe Preissignale offenbar Wirkung. Seit Monaten bewegt sich der CO2-Preis im EU-Emissionshandel jenseits der 24 Euro. Entsprechend verlor der Strom aus Steinkohle massiv Marktanteile.

Matthes schätzt, dass etwa ein Drittel der 50 Millionen Tonnen CO2, die Deutschland 2019 gegenüber dem Vorjahr einsparte, auf das Konto des Emissionshandels ging.

Hoffnung: "Positive Kettenreaktion"

Aufgrund der Mechanismen könnte sich auch die deutsche CO2-Bepreisung besser als ihr Ruf erweisen.

Zwar sei der CO2-Preis unter einer Fülle von Fördermaßnahmen und Ordnungsrecht verschüttet, aber "inzwischen wird die Rolle des CO2-Preises auch von der neuen EU-Kommission gestärkt", sagt der Chef des Berliner Mercator-Instituts MCC, der Klimaökonom Ottmar Edenhofer.

Für Edenhofer hat das deutsche Klimapaket sogar das Zeug dazu, eine "positive Kettenreaktion" auszulösen. Das Wichtigste am Klimapaket sei nicht die Wirkung im Inland, sondern vielmehr "der potenzielle Beitrag zur Lösung des internationalen Koordinations- und Kooperationsproblems".

Das schreibt Edenhofer zusammen mit dem MCC-Mitautor Matthias Kalkuhl sowie Axel Ockenfels von der Uni Köln in einer Analyse, die jetzt in der Zeitschrift Perspektiven der Wirtschaftspolitik veröffentlicht wurde.

Für Edenhofer bestehen "begründete Hoffnungen, den CO2-Preis als Kernelement internationaler Klimaverhandlungen zu etablieren".

Dabei richte sich der Blick in diesem Jahr vor allem auf den EU-China-Gipfel im September in Leipzig sowie auf die Weltklimakonferenz COP 26 im November in Glasgow. Sollte das gelingen, habe Deutschland mit seinem Klimapaket einen "essenziellen Beitrag zur Stärkung der internationalen Kooperation geleistet".

Befürchtung: Intransparenter CO2-Handel

Im Detail erscheint es allerdings schon schwierig, in Europa einen einheitlichen CO2-Preis einzuführen. Derzeit existieren hier, wie es in der Analyse heißt, "zwei unverbundene Systeme der CO2-Bepreisung" – der europäische Emissionshandel für Stromproduktion und Industrie sowie der Emissionshandel zwischen den EU-Mitgliedsstaaten.

Bei Letzterem handeln Staaten untereinander mit Zertifikaten, wenn sie ihre Minderungsverpflichtungen in den Bereichen Verkehr, Gebäude, Wärme und Landwirtschaft über- oder untererfüllen.

Dieser Emissionshandel unter Staaten werde wenig transparent und wirksam sein, vermuten die Autoren. So sei damit zu rechnen, dass Regierungen schon dann an andere Länder Transferzahlungen leisten, wenn dies mit geringeren politischen Kosten verbunden ist als eine Erhöhung des CO2-Preises im Inland.

Das lässt sich nach Ansicht der Experten vermeiden, wenn die Minderungsverpflichtungen in das EU-Handelssystem integriert und nicht von Regierungen ausgehandelt werden.

Edenhofer und seine Mitautoren vermuten auch, dass der CO2-Preis im Verkehrs-, Wärme- oder Agrarsektor künftig sehr viel höher sein wird als der CO2-Preis im EU-Emissionshandel. Um diese Sektoren ebenfalls in den normalen Emissionshandel zu integrieren, müsse Deutschland "erhebliches politisches Kapital" investieren.

Anders gesagt: Die Regierungen werden nur ungern die Preiskontrolle über Öl, Gas, Kraftstoffe und Fernwärme an einen unkalkulierbaren Emissionshandels-Markt abgeben.

Ein weiteres Problem für das Projekt "Ein CO2-Preis für alle" sehen die Autoren in der stark unterschiedlichen Besteuerung fossiler Energieträger in Europa.

Zähle man CO2-Steuern, CO2-Preise im EU-Emissionshandel und Energiesteuern zusammen, ergebe sich für fossile Energien in Europa ein CO2-Preis zwischen null und mehr als 350 Euro je Tonne. Die nationalen Energiesteuern führen damit bereits zu unterschiedlichen De-facto-CO2-Preisen.

Tatsächlich ist es bis jetzt auch in Deutschland nicht gelungen, Energiesteuern und CO2-Preis irgendwie aufeinander abzustimmen.

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