Anders als die sogenannten Wirtschaftsweisen hat der Wissenschaftliche Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums eine klare Vorstellung davon, mit welchem Modell sich der CO2-Ausstoß am effektivsten bepreisen lässt. Während die Wirtschaftsweisen sowohl einer CO2-Steuer als auch dem Emissionshandel etwas abgewinnen können, plädieren die Berater von Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) klar für die marktwirtschaftliche Lösung.
In ihrem heute veröffentlichten Gutachten schlagen sie für die Sektoren Gebäude und Verkehr die Einführung von zwei getrennten Emissionsmärkten vor. Diese könnten jeweils mit einem Mindest- und einem Höchstpreis flankiert werden, sodass die Haushalte und Unternehmen zu mehr Klimaschutz animiert, aber auch nicht überlastet werden.
Für die beiden Sektoren sollen unterschiedliche Preisniveaus angestrebt werden, denn schon jetzt unterscheiden sich die bestehenden Abgaben und Steuern in der Höhe. Während bei Heizöl und Erdgas die Energiesteuern laut Gutachten zwischen 23 und 29 Euro pro Tonne CO2 liegen, beläuft sich der Ökosteueranteil der Mineralölsteuer für Benzin und Diesel auf rund 64 beziehungsweise 58 Euro je Tonne CO2.
Da die Gutachter erwarten, dass sich die Preise in den Sektoren annähern, sollen sie mittelfristig im Europäischen Emissionshandelssystem (ETS) zusammengeführt werden. In fünf bis zehn Jahren könne es dann einen einheitlichen CO2-Preis über alle Sektoren hinweg geben.
Das System werde aber nur funktionieren, wenn mit der Etablierung der Emissionsmärkte die bestehenden Energieabgaben weitgehend wegfallen, schreibt der Beirat. Das bedeute, die EEG-Umlage und die Kraft-Wärme-Kopplungs-Umlage abzuschaffen, die Stromsteuer auf die Mindesthöhe zu verringern und die Energiesteuern auf Heizöl und Erdgas abzusenken.
Auch den Ökosteueranteil an der Mineralölsteuer würde der Staat nach dem Modell nicht länger erheben. Netzabgaben beim Strom und die übrige Mineralölsteuer sollen zunächst erhalten bleiben und mittelfristig durch ein Mautsystem ersetzt werden.
Aus Sicht des Beiratsvorsitzenden Klaus Schmidt würde ein Emissionsmarkt mit Preiskorridoren die Vorteile von Emissionshandel und CO2-Steuer verbinden.
"Administrativ enorm aufwendig"
Die Energieökonomin Claudia Kemfert vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin sieht das anders. "Die Einführung von Preiskorridoren widerspricht den Zielen einer eigenständigen, rein marktgetriebenen Preisfindung", sagte Kemfert gegenüber Klimareporter°. Doch die Anhänger des Emissionshandels werben immer genau damit, dass sich der Preis entsprechend den Bedingungen des Marktes ganz ohne Eingreifen der Politik bilde.
Auch für die Berater des Wirtschaftsministers sind die Mindest- und Höchstpreise für CO2 nicht die erste Wahl. Wenn es der Politik einzig um das Erreichen der Klimaziele gehe, sollten die Preiskorridore möglichst weit gefasst sein oder gleich ganz auf sie verzichtet werden.
Weil funktionierende Emissionsmärkte nach Ansicht des Beirats die CO2-Emissionen am kostengünstigen verringern können, empfiehlt er zudem, auf weitere Vorgaben wie eine Elektroauto-Quote, sektorspezifische CO2-Einsparziele oder einen festen Plan für den Kohleausstieg zu verzichten.
Kemfert bezweifelt, dass das funktioniert. Selbst eine ambitionierte CO2-Bepreisung dürfte nicht ausreichen, um die Klimaziele für 2030 zu erfüllen, schreibt die Ökonomin in einem Gutachten, das sie mit DIW-Kollegen im Auftrag des Bundesumweltministeriums erarbeitet hat. Gerade im Gebäude- und im Verkehrssektor seien "zusätzliche ordnungspolitische Maßnahmen notwendig", heißt es dort.
Darüber hinaus hält Kemfert die Einführung eines nur in Deutschland stattfindenden Emissionsrechtehandels für die Sektoren Wärme und Verkehr für "administrativ enorm aufwendig". Daraus würden extrem hohe Transaktionskosten resultieren. Lediglich die Anschlussfähigkeit an das ETS sei in diesem Fall vorteilhaft.
Nach den Vorstellungen von Altmaiers Beratern sollen mit den Einnahmen aus der Versteigerung der CO2-Zertifikate die entfallenen Steuern und Abgaben kompensiert werden. Überschüsse erwartet der Beirat zunächst nicht. Erst mit steigenden CO2-Preisen würden Mehreinnahmen entstehen, die als Klimadividende ausgezahlt oder für Investitionen in Klimaschutzmaßnahmen verwendet werden sollten.
"Der Emissionshandel allein kann es nicht richten"
Klima- und Energieexperte Uwe Leprich über das CO2-Steuer-Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats des Wirtschaftsministeriums.
Klimareporter°: Herr Leprich, wie bewerten Sie den Vorschlag, den die Berater des Wirtschaftsministeriums heute vorgelegt haben?
Uwe Leprich: Ähnlich wie der Sachverständigenrat in der letzten Woche sieht auch der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium den Emissionshandel als "Königsinstrument" – möglichst global, aber zumindest europäisch unter Einbeziehung der bislang nicht betroffenen Bereiche Gebäude und Verkehr.
Schmerzlich vermisse ich eine saubere Analyse, was mit diesem Instrument bislang alles schiefgelaufen ist – zum Beispiel die Überausstattung mit CO2-Zertifikaten, riesige "Windfall Profits" für Energieversorger und Stahlunternehmen oder kriminelle Umsatzsteuerkarusselle –, warum der Emissionshandel bis heute nur wenig zur CO2-Reduktion beigetragen hat und warum das in Zukunft alles besser funktionieren soll.
Statt einen akademischen Eiertanz um das goldene Kalb Emissionshandel mit Preiskorridoren für getrennte Emissionsmärkte, unterschiedlichen Preisanstiegen auf den jeweiligen Teilmärkten und politischen Konvergenzhoffnungen zu veranstalten, wäre es für die Planungssicherheit aller Beteiligten sinnvoller, eine einheitliche nationale CO2-Steuer für alle Sektoren (im Bereich des EU-Emissionshandels als Mindestpreis) als realistische Perspektive für die nächsten 20 Jahre zu etablieren und der Fülle bereits vorliegender Gutachten eine klare Richtung zu geben.
Es ist zu befürchten, dass die nun wieder auflebende Diskussion über eine komplexe Erweiterung und Ausgestaltung des Emissionshandels von interessierter Seite als willkommene Verzögerungsmöglichkeit begriffen wird und selbst die mittelfristigen Klimaziele in weite Ferne rücken.
Auf das sogenannte Mikromanagement – Förderung von E-Autos, steuerliche Absetzbarkeit der Gebäudesanierung, Vorgaben zum Kohleausstieg – kann nach Ansicht des Beirats verzichtet werden, weil die Emissionsmärkte dies regeln würden. Überzeugt Sie die Argumentation?
Viele Ökonomen tendieren dazu, für komplexe Sachverhalte einfache "Königsinstrumente" vorzuschlagen. Würde man die Realität dem Lehrbuch anpassen, könnte man dem auch etwas abgewinnen.
Nimmt man dagegen die Realität als gegeben, die von vielfältigen Marktverzerrungen, asymmetrischen Informationen, Disparitäten in Wirtschaftlichkeitskalkülen oder schierer Marktmacht geprägt ist, würde man den Gedanken, ein einziges Instrument könnte es rechtzeitig richten, unmittelbar fallenlassen und sich auf die Ausgestaltung eines zielführenden Bündels politischer Maßnahmen konzentrieren.
Mit einer einheitlichen CO2-Steuer als Grundlage wären sicherlich einige Förderprogramme entbehrlich oder könnten zumindest entschlackt werden, aber die Steuer könnte weder ein straffes Ordnungsrecht bei der Energieeffizienz noch zusätzliche Finanzierungsinstrumente bei den erneuerbaren Energien, der Kraft-Wärme-Kopplung oder der Wärme- und Verkehrswende insgesamt ersetzen.
Wenn wir die Klimaziele für 2030 und 2050 tatsächlich erreichen wollen, können wir uns keine Denkfaulheit beim Instrumentenmix leisten.
Welches Modell eignet sich am besten, um die CO2-Emissionen zu mindern?
Ich bin ein großer Anhänger von Ordnungsrecht – beispielsweise der Ökodesign-Richtlinie, die sich in vielen Bereichen verschärfen ließe, oder der europäischen CO2-Grenzwerte für Neuwagen ab 2020. Auch ein vor längerer Zeit diskutiertes Wärmenutzungsgebot für die Industrie, Quoten für wachsende Anteile erneuerbarer Energien in Fernwärmenetzen oder die Begrenzung der Vollbenutzungsstunden für Kohlekraftwerke haben meine Sympathie.
Eine einheitliche CO2-Steuer erscheint gut geeignet, diese ordnungsrechtlichen Ansätze zu dynamisieren. Insgesamt sollten alle Modelle Vorrang haben, die rasch zur CO2-Reduzierung beitragen.
Der Energieökonom Uwe Leprich lehrt an der Hochschule für Technik und Wirtschaft und Saarbrücken, hat von 2016 bis 2018 die Abteilung für Klimaschutz und Energie im Umweltbundesamt geleitet und arbeitet gerade an einem Gutachten über die Einführung einer CO2-Lenkungsabgabe in Deutschland und ihre Verknüpfung mit dem EU-Emissionshandel.
Redaktioneller Hinweis: Claudia Kemfert gehört dem Kuratorium von Klimareporter° an.
Der Beitrag wurde um 21 Uhr ergänzt (Interview).
