Die frühen 2020er Jahre sind krisengebeutelt. Klimakrise, Krieg in der Ukraine, Energiekrise und Coronakrise. Der Staat reagiert ein ums andere Mal, indem er viel Geld in die Hand nimmt, um kurzfristig zumindest die schlimmsten Folgen abzumildern. Wumms und Doppelwumms.
Dabei vernachlässigt der Staat eine andere Fähigkeit, die er hat. Mit gescheiter Politik Vorsorge zu treffen, damit Krisen entweder nicht entstehen oder weniger gravierende Konsequenzen haben. Am deutlichsten ist das beim Klimawandel und den zunehmenden Wetterextremen zu sehen.
Steigende Rechenkapazitäten ermöglichen immer präziser werdende Klimamodelle. Die Versicherungswirtschaft erhebt und veröffentlicht – teilweise seit Jahrzehnten – Schadensdaten zu Naturkatastrophen, beispielsweise mit dem Natcatservice des Rückversicherers Munich Re oder dem jährlich und erst kürzlich wieder veröffentlichten Naturgefahrenreport der deutschen Versicherer.
Außerdem liegen für immer mehr Regionen in Deutschland detaillierte Starkregenkarten vor, die die eigene potenzielle Betroffenheit von Naturgefahren vor der eigenen Haustür ausweisen. Akuter Handlungsbedarf besteht hier eher mit Blick auf datenschutzrechtliche Fragen: So bedarf es etwa einer bundeseinheitlichen Gesetzesregelung, damit die Karten im Einklang mit dem Datenschutz überhaupt allgemein zugänglich gemacht werden können. Letztlich handelt es sich hierbei um ein kurzfristig lösbares Problem.
Fest steht: Der Klimawandel wird immer mehr zu einem kalkulierbaren Risiko und auch Expert:innen sind sich weitgehend einig darin, was zu tun ist, um die Bevölkerung und deren Hab und Gut in Zeiten des Klimawandels planmäßig zu schützen. Das Stichwort lautet mehr Klimaresilienz, unter anderem für Wohngebäude.
Resilienz bedeutet wörtlich so viel wie "Abprallen" – das bringt es gut auf den Punkt: Damit Wetterextreme sprichwörtlich von Wohngebäuden abprallen, müssen sie für den "neuen Normalfall", also für eine Zukunft zunehmender Wetterextreme, gewappnet sein.
Erreichen ließe sich das zunächst durch eine bessere Vorsorge gegen Naturgefahren, etwa durch besseren Hochwasserschutz durch den Staat und mehr Eigenvorsorge durch die Eigentümer:innen der Wohngebäude.
Stimmen für Versicherungspflicht
Darüber hinaus muss es für den Notfall – also für den Fall, dass trotz aller staatlichen und eigenverantwortlichen Vorkehrungen ein schwerer Schaden am Wohngebäude entsteht – ein geregeltes Vorgehen geben, um die Schäden zu begleichen.
Das ist, wie in vielen Bereichen des Lebens auch, mit Versicherungen machbar. Allerdings verfügt noch immer nur etwa die Hälfte aller Eigentümer:innen von Wohngebäuden in Deutschland über eine Versicherung gegen Naturgefahren, die oft auch als Elementarschadenversicherung bezeichnet wird. Auch die technische Vorsorge gegen Wetterextreme ist ausbaufähig, vorsichtig formuliert.
Gert Wagner
Der Sozial- und Wirtschaftswissenschaftler Gert G. Wagner ist Mitglied des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen, der die Bundesregierung berät. Bis 2018 war er Professor für Volkswirtschaftslehre an der TU Berlin.
Die Bundesländer wollen neue gesetzliche Regeln, die für eine Erhöhung der Versicherungsdichte gegen Elementarschäden sorgen. Die Bundesregierung prüft daher nun ganz konkret eine Versicherungspflicht.
Zuvor war die Konferenz der Justizminister:innen im Sommer dieses Jahres zu dem Ergebnis gekommen, dass eine solche Versicherungspflicht verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen sei, sofern substanzielle Selbstbehalte vorgesehen werden. Diese sollen helfen, Fehlanreize hinsichtlich der Eigenvorsorge zu vermeiden.
Ein Fehlanreiz bestünde beispielsweise dann, wenn die Versicherung jeden Kleinstschaden begleichen würde und deswegen keinerlei Vorsorge getroffen werden müsste. Außerdem: Ist der Selbstbehalt hoch genug, wird auch in Hochrisikogebieten ein Versicherungsschutz für den Katastrophenfall bezahlbar.
Grundsätzlich positiv zur Bewertung der Justizministerkonferenz äußerte sich das Bundesverbraucherministerium. Auch der im Bundesjustizministerium für die Elementarschadenversicherung zuständige Abteilungsleiter ließ auf einer Fachveranstaltung des Gesamtverbands der Deutschen Versicherer (GDV) bereits durchblicken, dass grundlegende verfassungsrechtliche Bedenken ausgeräumt seien.
Und FDP-Chef Christian Lindner plädierte vor seiner Zeit als Bundesfinanzminister dafür, dass eine Debatte über die Einführung einer "Klima-Haftpflicht" geführt werden müsse.
Kriterien für eine Reform
Es ist offenkundig: Die Entscheidung über die Reform der Elementarschadenversicherung rückt näher. Drei wichtige Kriterien sollten dabei bedacht werden.
Erstens sollten alle Eigentümer:innen gegen Naturgefahren versichert sein, da Naturgefahren – insbesondere Starkregen – überall in Deutschland auftreten können. Die Daumenregel etwa, dass Überschwemmungen nur in Flussnähe auftreten können, ist wegen des Klimawandels überholt.
Außerdem ist Wohneigentum eng mit der Existenzsicherung verwoben und stellt für die meisten Menschen die größte finanzielle Investition ihres Lebens dar. Oft dient sie zugleich der Altersvorsorge und ist damit besonders schützenswert.
Die Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte zeigen jedoch: Bleibt die Entscheidung für oder gegen eine Versicherung freiwillig, lässt sich eines der Hauptprobleme nicht aus der Welt schaffen. Wie die Erfahrungen aus den vergangenen Jahrzehnten und zuletzt im Ahrtal zeigen, werden sich ohne Versicherungspflicht viele Eigentümer:innen auch weiterhin darauf verlassen, im Katastrophenfall Hilfsgelder vom Staat zu erhalten, und daher den Abschluss einer Versicherung aus einem durchaus nachvollziehbaren Grund ablehnen.
Zweitens sollte die Reform der Elementarschadenversicherung explizit Anreize zur Eigenvorsorge vorsehen und in Strategien zur öffentlichen Naturgefahrenvorsorge, wie die geplante Klimaanpassungsstrategie der Bundesregierung, eingebettet sein. Ziel muss schließlich sein, dass durch eine klug gewählte Vorsorge die meisten Schäden gar nicht erst entstehen.
Neben der technischen Vorsorge sollten zusätzlich strenge Bauverbote in besonderen Gefahrenlagen, etwa in Gewässernähe, durchgesetzt werden. Die Versicherungswirtschaft kritisiert in diesem Zusammenhang oft, die Einführung einer Versicherungspflicht würde den Anreiz zur Vorsorge unterbinden. Warum das aber in einem auf Freiwilligkeit basierenden System anders wäre, wird nicht weiter ausgeführt.
Dabei wird doch umgekehrt ein Schuh daraus, immer vorausgesetzt, die Prämienhöhe hängt vom individuellen Risiko ab: Gerade eine umfassende Vorsorge kann nämlich verhindern, dass angesichts der Zunahme von Wetterextremen die Pflicht-Versicherungsprämien künftig ungebremst steigen.
Anders als heute, wo der öffentliche Druck hoch ist, unversicherten Eigentümer:innen Hilfsgelder im Katastrophenfall zu zahlen, würde sich bei einer flächendeckenden Versicherungslösung der Druck künftig permanent in die umgekehrte Richtung aufbauen: nämlich dahin, mehr öffentliche Katastrophenvorsorge zu betreiben, um die Versicherungsprämien niedrig zu halten. Der Spiegel berichtete in dem Zusammenhang kürzlich über umfangreiche Prämienvergünstigungen in der Schweiz, die durch Vorsorge erreicht werden können.
Drittens sollten in Zeiten der andauernden Energiekrise und damit steigender Wohn- und Lebenshaltungskosten mit einer Reform der Elementarschadenversicherung keine unverhältnismäßigen zusätzlichen Kosten auf die Eigentümer:innen zukommen. Auch hier sind substanzielle Selbstbehalte der entscheidende Hebel: Indem Versicherer erst ab einer bestimmten Schadenssumme haften müssen, lassen sich günstige Versicherungsprämien realisieren.
Vorschlag des Sachverständigenrates
Der Vorschlag des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen für eine verpflichtende Basisversicherung gegen Naturgefahren erfüllt alle drei Kriterien. Eine solche Basisversicherung wäre geeignet, um alle Eigentümer:innen gegen existenzgefährdende Naturereignisse zu versichern – also gegen jene finanziellen Schäden, die einen substanziellen Selbstbehalt übersteigen.
Wie hoch ein solcher Selbstbehalt ausfallen sollte, muss jetzt politisch diskutiert werden. Reichen 5.000 Euro pro Schadensfall oder sollten es gar 25.000 Euro sein? Die Antwort hängt auch von der Frage ab, ob und in welchem Umfang der Staat finanzschwachen Eigentümer:innen von Bestandsbauten künftig planmäßig helfen will.
Diesen könnte mit einer gesetzlich festgelegten Unterstützung bei der laufenden Prämienzahlung – analog zum Wohngeld – oder einer einkommensabhängigen Unterstützung geholfen werden, die ihnen ermöglicht, den Selbstbehalt im Schadensfalle zu tragen. Das ist auch für den Staat, also uns alle, die preiswerteste Lösung.
Eine finanzielle Unterstützung ärmerer Haushalte wäre übrigens auch dann nötig, wenn der Gesetzgeber bei der Reform der Elementarschadenversicherung weiterhin auf Freiwilligkeit setzen würde, wie es beispielsweise der GDV fordert. Sollte eine auf Freiwilligkeit basierende Lösung tatsächlich flächendeckend erfolgreich sein, müsste der Staat erst recht finanzschwache Haushalte finanziell unterstützen, damit sie bereit sind, eine Versicherung abschließen.
Die Vorteile einer Basisversicherung liegen auf der Hand: Zum einen ließen sich damit die regelmäßig anfallenden Zahlungen für die Versicherungsprämie selbst in gefährdeten Regionen niedrig halten. In Gegenden mit niedriger Gefahr ließen sich nach Berechnungen des Sachverständigenrates die Kosten sogar auf weniger als fünf Euro pro Monat drücken.
Christian Groß
ist Mitarbeiter im wissenschaftlichen Stab des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen. Zuvor forschte er am Max-Planck-Institut für Ökonomik in Jena zur Kopplung von Energieverbrauch und Wirtschaftswachstum.
Zum anderen bestünde ein Anreiz zur Eigenvorsorge, da Eigentümer:innen für Schäden, die die Schwelle des Selbstbehalts unterschreiten, selbst aufkommen müssten.
Der Clou: Viele Schäden lassen sich mit einem recht geringen und einmaligen finanziellen Aufwand vermeiden – zum Beispiel durch Einbau einer Rückstauklappe im Keller oder eines Hochwasserschutzes für die Lichtschächte mit einer einfachen Backsteinreihe.
Und wem die Basisversicherung nicht reicht, hätte die Wahl, freiwillig aufzustocken – theoretisch bis hin zu einer "Vollkasko-Versicherung" des Wohngebäudes mit geringem oder gar keinem Selbstbehalt.
Schließlich zeigen über 100 Jahre Erfahrung in der Kfz-Versicherung, dass viele Menschen dazu neigen, sich freiwillig über den verpflichtenden Leistungsumfang der Basisabdeckung hinaus zu versichern, sobald sie mit den für sie relevanten Risiken konfrontiert werden.
Langfristige Entlastung
You'll never walk alone: Im Katastrophenfall wäre mit der Basisversicherung die finanzielle Existenz jeder Eigentümerin und jedes Eigentümers gesichert. Hinzu käme eine kalkulierbare staatliche Unterstützung für einkommensschwache Eigentümer:innen besonders gefährdeter Bestandsbauten.
Flächendeckende und ungezielte Staatshilfen für unversicherte Eigentümer:innen, auf die es wohlgemerkt keinen Rechtsanspruch gibt und die von allen Steuerzahler:innen getragen werden – also auch von Mieter:innen sowie von Eigentümer:innen, die für sich selbst sinnvollerweise eine Versicherung abgeschlossen haben –, müsste es dann nicht mehr geben.
Finanziell unterstützend eingreifen müsste der Staat höchstens im Zuge einer Ausfalldeckung bei Großschadensereignissen ("Stop-Loss-Regelung") – nämlich dann, wenn die Gesamtkosten der Schadensbegleichung die Möglichkeiten der Versicherer übersteigen. Diese Grenze könnte etwa bei 25 Milliarden Euro im Jahr liegen – und auch deren Ausgestaltung muss nun politisch diskutiert werden.
Im Fall der Ahrtal-Katastrophe hätte der Staat jedenfalls nicht für die Versicherer im Rahmen einer Ausfalldeckung einspringen müssen, da die Kosten für die Versicherer mit rund acht Milliarden versicherten Schäden weit unterhalb der Last lagen, die die Versicherer verkraften können.
Zudem gilt: Die künftige Eintrittswahrscheinlichkeit der Ausfalldeckung hat der Staat bis zu einem gewissen Ausmaß selbst in der Hand: Schließlich kann das Eintreten einer Ausfalldeckung aktiv durch eine vernünftige Siedlungs- und Bebauungspolitik und bessere technische Vorsorge niedrig gehalten werden.
Perspektivisch bräuchte es für einen klimaresilient angepassten und versicherten Gebäudebestand keinen Wumms mehr. Damit ließen sich Steuerzahler:innen langfristig entlasten – und auch die Einhaltung der Schuldenbremse stünde im Klimawandel nicht bei jeder größeren Naturkatastrophe zur Disposition.
