Exklusiver "Klimaclub" statt CO₂-Ausgleich an der Grenze

Gegen "Carbon Leakage" will die EU bis 2023 einen CO2-Grenzausgleich einführen. Das hält eine Studie im Auftrag des Wirtschaftsministeriums für zu bürokratisch und eventuell auch kontraproduktiv. Besser sei, einen "Klimaclub" der Industriestaaten zu bilden, schlagen die Berater von Minister Altmaier vor.


Aufgestapelte Container, davor ein stacheldrahtbewehrter Zaun.
Die CO2-Bepreisung soll die EU nur zusammen mit den USA, China und anderen Industrieländern vorantreiben, sagen Peter Altmaiers Berater. (Foto: Holly Amani/​Shutterstock)

Dem Ausstoß des Klimagases CO2 einen Preis zu geben, und zwar einen stetig steigenden, und zugleich einen möglichst freien Welthandel beibehalten zu wollen – das geht offensichtlich so einfach nicht zusammen. Um die vergleichsweise ehrgeizigen Klimaziele in der EU zu erfüllen, werden die CO2-Preise steigen müssen – und im Emissionshandel tun sie das fast ohne jedes direkte politische Zutun.

Obwohl es an Nachweisen fehlt, wird dabei vor dem sogenannten Carbon Leakage gewarnt. Dass also von CO2-Bepreisung betroffene Industrien wie Stahl, Zement oder Chemie ihre Produktion in Klimadumping-Regionen verlagern könnten.

Um das zu verhindern, will die EU im Rahmen ihres Green Deal bis 2023 ein CO2-Grenzausgleichssystem einführen. Ob das sinnvoll ist, hat jetzt eine Studie des Wissenschaftlichen Beirats des Bundeswirtschaftsministeriums untersucht.

Bei der Präsentation des Gutachtens am Montag lobte Beirats-Chef Klaus M. Schmidt zunächst die CO2-Bepreisung ausgiebig. Die Klimaziele der EU – 55 Prozent CO2-Reduktion bis 2030 und Klimaneutralität bis 2050 – erforderten "deutlich höhere CO2-Preise, als wir sie bisher kennen", erklärte der Volkswirtschaftler.

Die so gewollte CO2-Bepreisung sei "gut", weil sie das "wirksamste und kostengünstigste" Instrument sei, um die Emissionen zu verringern, meinte Schmidt noch – danach kamen allerdings jede Menge "Aber". So könne es zu "Leakages" in Länder kommen, die keinen oder einen deutlich niedrigeren CO2-Preis hätten.

Mitgutachter Gabriel Felbermayr, Präsident des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (IfW), erwartet für die EU "sehr, sehr bald" – spätestens in den kommenden zehn bis 15 Jahren – "vermutlich Preise jenseits der 100 Euro pro Tonne".

Die Gutachter befürchten dabei nicht nur ein "direktes" Leakage – wenn zum Beispiel Stahlerzeugung einfach ins weniger stark CO2-besteuerte Ausland abwandert –, sondern auch ein "indirektes Leakage". Das entstehe, wenn eine geringere fossile Nachfrage aus der EU zu niedrigeren Weltmarktpreisen für Gas, Öl oder Kohle führe. Dann würden, so Schmidt, andere Länder mehr fossile Brennstoffe nachfragen und mehr Emissionen erzeugen.

Grenzausgleich erntet Bürokratie-Vorwurf

Solange die CO2-Preise niedrig sind und energieintensive Unternehmen von der EU kostenlose Emissionszertifikate erhalten, bestehe das "Leakage"-Problem nicht, räumte Schmidt ein. Auch befürchtete Wettbewerbsverzerrungen zulasten europäischer Unternehmen gebe es derzeit noch nicht – das könne aber ein ernsthaftes Problem werden, wenn der CO2-Preis in die Höhe schnellt, warnte er.

Dagegen will die EU eben ihren sogenannten CO2-Grenzausgleich setzen. Dieser sei aber "unbefriedigend", fasste Schmidt das Gutachten zusammen. Die genannten Gründe dafür sind vielfältig.

So sei der Grenzausgleich viel zu bürokratisch. Eigentlich müssten die CO2-Emissionen für jedes Produkt aufs Gramm genau bestimmt werden, meinte Schmidt. "In vielen Fällen ist das gar nicht möglich." In Praxis werde der Grenzausgleich pauschal bestimmt werden und sich auf wenige, vor allem energieintensive Güter beschränken müssen.

Auch wenn der künftige EU-Grenzausgleich mit internationalem Handelsrecht kompatibel sei, würden hier Importe besteuert und Exporte subventioniert, warnte Schmidt. Allein schon darauf könnten andere Länder mit Handelsbeschränkungen reagieren. Auch würden europäische Unternehmen auf Exportmärkten benachteiligt, weil sie im Unterschied zu ihren Wettbewerbern eben Emissionszertifikate kaufen müssten.

Als Ergebnis schlägt das Gutachten im Kern vor, nicht den freien Handel durch einen bürokratischen Grenzausgleich zu belasten, sondern einen Handelsraum zu schaffen, in dem gleiche Standards für die CO2-Bepreisung gelten – einen sogenannten "Klimaclub". Mitglied müssten dort außer den EU-Ländern die USA, Großbritannien, China, Kanada und andere Industriestaaten werden, sagte Gabriel Felbermayr.

Im "Klimaclub" würde nach den Vorstellungen ein einheitlicher CO2-Mindestpreis gelten und es gäbe unter den Klub-Ländern keinen Grenzausgleich, kein direktes Leakage und keine administrativen Barrieren – nur gegenüber Drittstaaten würde dann ein Grenzausgleich eingerichtet. Das würde diese wiederum animieren, so Felbermayr, dem "Klimaclub" beizutreten. Entwicklungsländer sollten laut den Gutachtern erst einmal verschont bleiben.

"Indirektes Leakage" bleibt schwer fassbar

Je größer der Klub werde, desto geringer sei auch das Risiko des "indirekten Leakage", meinte Felbermayr. Ob aber ein "indirektes" Leakage überhaupt so eintritt, ist zumindest umstritten.

Bis dato ist das "indirekte" Leakage empirisch schwer messbar, räumte Schmidt auf Nachfrage ein, weil eben der CO2-Preis in der EU bisher relativ niedrig ist und zum Beispiel der Ölpreis bislang von anderen Faktoren getrieben wird. Eine Reihe von Studien komme aber zum Ergebnis, dass langfristig das "indirekte" Leakage sogar wichtiger als das "direkte" sein werde.

Die beiden Wirtschaftswissenschaftler halten zudem den Zeitpunkt für sehr günstig, um den vorgeschlagenen Klub zu gründen. In den USA regiere ein Präsident, der Klimaschutz zur Top-Priorität erklärt habe, der aber voraussichtlich auch nur zwei Jahre Zeit für seine Pläne habe.

Viele Länder wollten zudem bis 2050 klimaneutral werden, China strebe das bis 2060 an. Man könne auch erst einmal "klein" anfangen mit weniger Klubmitgliedern und mit einzelnen Gütern, meinten die Experten.

Das entscheidende Motiv für die Gutachter, die Bildung eines "Klimaklubs" zu empfehlen, scheint eher politischer Natur zu sein. Die EU sei nur für zehn Prozent der weltweiten CO2-Emissionen verantwortlich, merkte Schmidt an. Die EU allein könne den Klimawandel "unmöglich aufhalten". Wirksame Klimapolitik sei nur durch internationale Kooperation möglich.

Felbermayr erklärte, es gehe ihm darum, keine "europäische Klimafestung zu bauen". Die Schaffung eines Klubs könne zwar länger dauern, es sei aber der "einzige Weg" für Europa, einen Beitrag gegen die globale Erwärmung zu leisten.

Unilaterale Lösungen könnten dagegen sogar kontraproduktiv sein, argumentierte Felbermayr, weil die Kooperationsbereitschaft anderer Länder kleiner werde oder die CO2-Einsparung der EU durch das "Leakage" anderswo überkompensiert werden könne.

Ob es ein "Leakage" aber überhaupt geben wird, das ist immer noch nicht so richtig bewiesen.

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