CO₂-Abgabe sorgt weiter für Zweifel

Erneut erhebt ein Gutachten verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Brennstoffemissionshandelsgesetz der Regierungskoalition. Die wählte eine komplizierte Konstruktion, um das Wort "Steuer" zu vermeiden.


Rote Roben der Verfassungsrichter hängen in einem Schrank
Kippt das Bundesverfassungsgericht den CO2-Preis, weil die Politik sich selbst die Hände gebunden hat? (Foto/​Ausschnitt: Nati Sythen/​Wikimedia Commons)

Es hätte alles so einfach sein können mit dem CO2-Preis. Deutschland hat seit eh und je Energiesteuern, wie etwa die Mineralölsteuer. Und die sind – natürlich – über alle Zweifel erhaben, was ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung betrifft.

Die Regierung hätte also einen zusätzlichen Aufschlag beschließen können, der jeden Energieträger gemäß seiner spezifischen CO2-Emissionen belastet. Im Gesetz wäre das als schlichte Erhöhung der Energiesteuersätze aufgetaucht. So, wie schon die rot-grüne Bundesregierung um die Jahrtausendwende ihre Ökosteuer gestaltete – rechtlich wasserdicht.

Diesmal jedoch fehlte erkennbar der Pragmatismus. Die CO2-Bepreisung, die ab 2021 in Stufen für jene Sektoren eingeführt wird, die nicht dem europäischen Emissionshandel unterliegen, wird ein kompliziertes Konstrukt sein – so verschlungen, dass unklar ist, ob das Machwerk überhaupt verfassungskonform ist.

Zuletzt äußerte ein Gutachten im Auftrag der FDP-Bundestagsfraktion erhebliche rechtliche Bedenken. "Höchstwahrscheinlich verfassungswidrig", schließt daraus die Fraktion. Deren klimapolitischer Sprecher, Lukas Köhler, sagte, ein verfassungswidriger CO2-Preis würde das Vertrauen der Bürger in die Klimapolitik "schwer erschüttern".

Und warum das alles? "Das Ganze durfte nicht Steuer heißen, die CDU war dagegen", sagt Ulf Sieberg, Leiter des Berliner Büros des CO2-Abgabe-Vereins. Und so heißt das Regelwerk jetzt – aus Sicht der Koalitionäre unverfänglicher – Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG). Dass alle Welt dennoch von der CO2-Steuer spricht, ist Ironie der Geschichte.

"Quasi-Steuer" als Problem

Der Mechanismus ist folgender: Verkäufer von fossilen Heiz- oder Brennstoffen müssen ab 2021 für die CO2-Emissionen ihrer Produkte "Verschmutzungsrechte" erwerben. In den Jahren 2021 bis 2025 gilt ein gesetzlich definierter Fixpreis, der von 25 Euro pro Tonne CO2 schrittweise bis auf 55 Euro steigt.

Im Jahr 2026 wird die Preisspanne zwischen 55 und 65 Euro liegen und sich erstmals durch einen Handel mit Zertifikaten ergeben, deren Menge dann limitiert ist.

Auf diese Weise jedoch habe der Gesetzgeber eine unzulässige "Quasi-Steuer" eingeführt, befindet in dem FDP-Gutachten der Staats- und Verwaltungsrechtler Rainer Wernsmann von der Universität Passau.

In der Literatur würden verfassungsrechtliche Probleme vor allem deswegen gesehen, weil es sich "bei der CO2-Bepreisung weder um eine zulässige (Verbrauchs-)Steuer noch um eine verfassungskonforme nicht-steuerliche Abgabe" handele.

Die Vorbehalte teilen auch viele andere, etwa das Institut für Klimaschutz, Energie und Mobilität (Ikem) und die Universität Greifswald, die das Thema im Auftrag der Stiftung Neue Energie untersuchten, oder ebenso das Öko-Institut und die Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin.

Auch die Stiftung Umweltenergierecht schrieb bereits im vergangenen November in einer Stellungnahme zum Gesetzentwurf von "tiefgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken". Sie resultierten daraus, dass der für die Jahre 2021 bis 2025 geplante Fixpreis nicht den Anforderungen gerecht werde, die das Bundesverfassungsgericht anhand des bestehenden EU-Emissionshandels aufgestellt hatte.

Nach der Rechtsprechung des höchsten deutschen Gerichts darf der Staat für die Luftverschmutzung durch Treibhausgasemissionen zwar durchaus eine "Vorteilsabschöpfungsabgabe" erheben. Voraussetzung ist allerdings, dass das als knapp definierte Gut wirklich mengenmäßig begrenzt wird.

Und das ist in dem Konstrukt der Bundesregierung zumindest in den Jahren bis 2025 nicht der Fall: Es gibt dann keinen Deckel für die Emissionen, sondern nur einen Preis.

Kommt es zu einer Klagewelle?

Nun kann die große Koalition nicht einmal sagen, sie sei nicht rechtzeitig gewarnt worden. Bereits im vergangenen Sommer hatte ein Papier der Hausjuristen des Bundestags kurzfristig für Aufsehen gesorgt.

Eine CO2-Steuer sei verfassungswidrig, befand schon damals der Wissenschaftliche Dienst des Parlaments. Das Grundgesetz sehe "ein Steuerfindungsrecht, aber gerade kein Steuererfindungsrecht" vor, schrieben die Juristen in ihrer Expertise.

Doch das Papier sorgte damals nur für kurze Irritationen, weil es seinerzeit nicht darum ging, einen neuen Steuertypus einzuführen. Vielmehr war damals mit einer CO2-Steuer gemeint, dass eben die bestehenden Energiesteuern erhöht werden.

Aber bevor die Politik das ernsthaft betrieb, kam die Angst vor dem Wort "Steuer" ins Spiel – und damit auch das juristisch abenteuerliche Konstrukt des BEHG.

Der CO2-Abgabe-Verein fürchtet nun, dem Gesetz könnte "das Schicksal der Pkw-Maut blühen", die im Juni 2019 gerichtlich gekippt wurde. Büroleiter Sieberg rechnet bei dem Gesetz in seiner jetzigen Rechtsform als "nationaler Festpreis-Emissionshandel" mit einer Klagewelle seitens jener 4.000 Unternehmen, die zur Teilnahme an dem System verpflichtet sein werden.

Der Verein fordert daher die Bundesregierung, die Bundesländer und die Abgeordneten des Bundestags auf, das Gesetz vorab einer abstrakten Normenkontrollklage zu unterziehen. Damit würde das BEHG auf seine Verfassungsmäßigkeit geprüft und sichergestellt, dass das Gesetz zum Inkrafttreten am 1. Januar 2021 rechtskonform umgesetzt werden kann.

Lässt man eine solche Prüfung aus, mit der Folge, dass das Verfassungsgericht in einigen Jahren urteilt, können sich im Falle rechtlicher Bedenken grob betrachtet zwei Szenarien ergeben.

Im härtesten Fall müsste das Gesetz rückabgewickelt werden, der Staat müsste die Einnahmen wieder zurückzahlen. Als Beispiel dafür wird gerne die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Kernbrennstoffsteuer herangezogen. Diese stuften die Richter 2017 als nichtig ein, der Staat musste das Geld an die Unternehmen zurücküberweisen.

Ein entschärftes Szenario bestünde darin, dass das Gericht zwar Bedenken am BEHG anmeldet und Nachbesserungen fordert, das Gesetz aber nicht grundsätzlich für ungültig erklärt.

Unter den Anhängern des Gesetzes sieht man diese Variante zwar überwiegend als die wahrscheinlichere, aber da ist vielleicht auch nur der Wunsch der Vater des Gedankens.

"Bürokratisches Monster"

Die Warnungen von Rechtsexperten vor dem gewählten Weg sind also ernst zu nehmen. Angesichts der juristisch verwegenen Konstruktion des Gesetzes könnte man gar vermuten, die Bundesregierung spekuliere darauf, das Gesetz werde am Ende vom Verfassungsgericht gekippt – um dann sagen zu können, man habe es ja versucht.

Doch solche Vermutungen wollen selbst Bundestagsabgeordnete der Opposition nicht anstellen. Aus einem der Abgeordnetenbüros heißt es vielmehr, so weit hätten wohl in den Fraktionen der Regierung die wenigsten der Akteure gedacht. Es habe allein das Mantra gegolten: Nichts machen, was "Steuer" heißt.

Und da muss dann eben nicht nur die Rechtssicherheit zurückstehen, sondern auch jegliches Bestreben, Bürokratie zu vermeiden. "Das gibt ein bürokratisches Monster", sagt Sieberg, "schon allein, weil dem Gesetz noch 14 Verordnungen angehängt sind und es zudem wohl noch zahlreiche Ausnahmen geben wird."

Damit stehe das Gesetz "auch im Widerspruch zur immer wieder erklärten Strategie der CDU, Bürokratie abbauen zu wollen".

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