Die Vermittlerin im CO₂‑Handelsstreit

Auf Ngozi Okonjo-Iweala, die neue Chefin der Welthandelsorganisation, kommt beim Streit um CO2‑Grenzabgaben eine große Herausforderung zu.


Ngozi Okonjo-Iweala bei einem TED-Auftritt.
Die frühere nigerianische Finanz- und Wirtschaftsministerin Ngozi Okonjo-Iweala ist schon lange auf internationalem Parkett unterwegs. (Foto: Bret Hartman/​TED/​Flickr)

Ngozi Okonjo-Iweala hat die Leitung der Welthandelsorganisation WTO am Tiefpunkt ihrer 26-jährigen Geschichte übernommen. Die Ökonomin hatte Mitte vergangenen Jahres selbst geschrieben: "Viele halten die WTO für einen ineffektiven Wächter eines veralteten Regelwerks, das für die Herausforderungen der globalen Wirtschaft des 21. Jahrhunderts ungeeignet ist."

Eines der potenziell explosiven Probleme, um die sich Okonjo-Iweala noch dieses Jahr kümmern muss, sind die geplanten CO2-Grenzabgaben, im Fachenglisch Carbon Border Adjustments.

Hinter diesem Begriff versteckt sich ein CO2-Preis für importierte Waren wie Stahl oder Chemikalien, bei deren Produktion besonders hohe Emissionen angefallen sind. Das soll verhindern, dass die Herstellung dieser Produkte in Länder mit schwächeren Klimazielen abwandert.

Die EU und die USA haben angekündigt, eine solche Abgabe erheben zu wollen und die EU will bereits im Juni entscheiden, wie die Abgabe genau funktionieren wird. Dagegen formiert sich bereits Widerstand. Länder wie China, Russland und Australien werten eine CO2-Importabgabe als Verletzung der WTO-Regeln und könnten Gegenmaßnahmen ergreifen – bis zum Handelskrieg.

Okonjo-Iweala steht der Abgabe aber offen gegenüber: "Ich sehe nichts in den WTO-Regeln, das dagegen spräche. Aber man muss aufpassen, wie man sie in die Regeln integriert, damit sie auf eine Weise angewendet werden, die fair ist und funktioniert."

Zurzeit kaum handlungsfähig

Die WTO hat aber nicht nur beim Klima viel zu tun. Sie ist in ihren beiden Kernaufgaben derzeit kaum handlungsfähig: der Durchsetzung der Handelsregeln mithilfe des WTO-Schiedsgerichts und der kontinuierlichen Aktualisierung dieser Regeln in multinationalen Verhandlungen.

Die Berufungsinstanz des Schiedsgerichts hat nicht genügend Richter, und Verhandlungen über die wichtigen Handelsthemen im Internetzeitalter finden auch nicht statt. De facto ist die WTO derzeit ein besseres Amt für Handelsstatistiken.

Ihre erste Priorität sei, "die Vision wiederherzustellen, dass die WTO eine Entwicklungsorganisation" ist, sagte Okonjo-Iweala im September. In einem ersten Schritt will sie dazu die Verhandlungen über ein Verbot von Subventionen für illegalen Fischfang abschließen. Damit ließe sich zeigen: "Die WTO ist zurück."

Kurzfristig bleibt ihr allerdings auch gar nichts anderes übrig, als auf einen Erfolg bei den Fischereisubventionen zu setzen, denn andere Verhandlungen im multilateralen Rahmen finden derzeit nicht statt. Die Verhandlungen der 2001 begonnen Doha-Runde liegen seit mehr als zwölf Jahren auf Eis.

Einzig beim Bürokratieabbau konnten die Staaten einen Fortschritt erzielen. Im Jahr 2013 wurde ein Abkommen über Handelserleichterungen (TFA) verabschiedet, das seit 2017 in Kraft ist. Und so bleiben nur noch die Fischereisubventionen.

Wie es mit der Doha-Runde weitergehen soll, ist unklar. Okonjo-Iweala schreibt: "Die WTO-Mitglieder diskutieren immer noch darüber, ob der Doha-Prozess fortgeführt werden soll. Einige meinen, er sei von den Ereignissen überholt worden, während andere weiterverhandeln wollen."

Für immer Entwicklungsland?

Ob in dieser Situation ein Abkommen über Fischereisubventionen reicht, um die Begeisterung für ein multilaterales Handelsabkommen wieder anzufachen, ist zweifelhaft. Denn zu viele fundamentale Fragen sind ungeklärt: Ist China ein Entwicklungsland? Und wenn ja, was folgt daraus? Können Entwicklungsländer diesen Status überhaupt jemals überwinden?

Und wie fügen sich Länder mit einem gelenkten Wirtschaftssystem mit vielen Staatsbetrieben wie China in die Handelsordnung ein? Erst wenn bei all diesen Fragen zumindest in Grundzügen ein Konsens unter den großen Akteuren besteht, ist der Abschluss einer breit angelegten Handelsrunde wie Doha realistisch.

Auch die Wiederbelebung des WTO-Schiedsgerichts wird sich nicht kurzfristig erreichen lassen. Schon unter dem früheren US-Präsidenten Barack Obama bemängelten die USA, das Gericht überschreite seine Kompetenzen. Weil viele Handelsstreitigkeiten in den WTO-Regeln aus dem Jahr 1994 nicht vorausgesehen wurden, wendet das Gericht die Regeln oft sinngemäß an.

Erforderlich wäre folglich eine Modernisierung dieser Regeln. Obwohl US-Präsident Donald Trump die Berufungsinstanz 2019 lahmlegte, indem er sich weigerte neue Richter zu bestätigen, kamen aber nie echte Verhandlungen in Gang.

Daran wird auch die Amtsübernahme durch Joe Biden kurzfristig nichts ändern. Dieser hat sich im Wahlkampf stets bedeckt gehalten, wenn es um Fragen der zukünftigen Handelspolitik geht. In seinem Wahlprogramm steht nur: "Es gibt kein Zurück zum früheren Zustand beim Handel."

Strategische Allianzen

Bei ihrer Aufgabe, die WTO zu reaktivieren, hat Okonjo-Iweala nur einen einzigen Verbündeten mit Gewicht: die EU. Diese hat im Dezember "Eine neue EU-US-Agenda für den globalen Wandel" vorgeschlagen – eine elfseitige Einladung an Joe Biden zur Zusammenarbeit auf globaler Ebene. Darin wird die WTO achtmal genannt.

Damit aus den EU-Vorschlägen konkrete Politik wird, muss sich Brüssel nun geschickt positionieren. Sowohl für die USA als auch für China ist die Rivalität beider Länder die entscheidende strategische Herausforderung der kommenden Jahrzehnte. Dabei werden die USA versuchen, mit der EU eine geschlossene Front zu bilden, und China wird versuchen, genau das zu verhindern.

In dieser Konstellation kann die EU im Idealfall beiden Seiten Bedingungen stellen. Und eine dieser Bedingungen sollte das Festhalten an einer regelbasierten Handelsordnung sein. Dann wäre Okonjo-Iwealas Aufgabe vielleicht doch nicht unmöglich.

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