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Digitale Verkehrswende steckt in Verboten fest

Um alte und neue digitale Angebote für eine nachhaltige Mobilität zu verknüpfen, brauchen wir in Deutschland einen intelligenten Regulierungsrahmen. Entscheidendes Kriterium für die Genehmigung von Angeboten muss die Effizienz werden.


Uber-App
Auf neue Sharing-Angebote sind viele Regeln nicht ausgerichtet. (Foto: Mark Warner/​Flickr)

Neue digitale Plattformen sind in aller Munde. Uber bereitet den größten Börsengang in der Geschichte der USA vor, in Hamburg und Berlin sind neue "Ride-Sharing"-Angebote unterwegs. Die öffentlichen Verkehrsangebote auf eine neue Stufe zu heben, um mehr Menschen für einen Umstieg zu gewinnen, ist ein wichtiger Baustein der Verkehrswende. In Deutschland sind die digitalen Optionen aber praktisch alle verboten oder in kleine Nischen verdrängt.

Um alte und neue digitale Angebote für eine nachhaltige Mobilität zu verknüpfen, brauchen wir in Deutschland künftig einen intelligenten Regulierungsrahmen. Alle Formen der gewerblichen Personenbeförderung im öffentlichen Nahverkehr werden derzeit – neben der Straßenverkehrsordnung – insbesondere vom Personenbeförderungsgesetz (PBefG) geregelt. Dieses Gesetz rückt zunehmend in den Fokus verkehrspolitischer Debatten.

Auslöser dessen sind neue Mobilitätsanbieter, die in Deutschland mit verschiedenen neuen Angeboten experimentieren oder experimentieren wollen – wie insbesondere die kalifornische Firma Uber.

Darüber hinaus startete die VW-Tochter Moia im April in Hamburg ein "Ride-Pooling"-Angebot. Clevershuttle, Ioki und Moia nutzen dabei ein Modell, bei dem Fahrtwünsche verschiedener Fahrgäste in Echtzeit gebündelt werden.

Uber setzt hingegen schwerpunktmäßig auf die Vermittlung einzelner Fahrtaufträge, ähnlich wie bei einem Taxi ("Ride-Hailing").

Gesetz schützt ÖPNV und Taxi vor Konkurrenz

Die bisherigen rechtlichen Rahmenbedingungen lassen es aber nicht zu, dasss diese Angebotsformen in einem relevanten Umfang entwickelt und erprobt werden können. Das Personenbeförderungsgesetz ist im Wesentlichen darauf ausgerichtet, den Markt der kommerziellen Personenbeförderung so zu begrenzen, dass der öffentliche Personennahverkehr und das Taxi vor Konkurrenz geschützt werden.

Andreas Knie
Foto: InnoZ

Zur Person

Andreas Knie ist Professor für Soziologie an der TU Berlin und Politikwissenschaftler am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB). Seine Forschungsfelder sind Wissenschafts-, Technik- und Mobilitätsforschung. Knie ist zudem Kuratoriumsmitglied von Klimareporter°.

Ausnahmen sind zwar erlaubt, aber nur wenn ausgeschlossen werden kann, dass durch ein neues Angebot die Funktionsfähigkeit des Linienverkehrs und des Taxigewerbes nicht beeinträchtigt werden.

Was dies konkret heißt, zeigt sich aktuell in Hamburg. Die VW-Tochter Moia hatte dort auf Basis der sogenannten Experimentierklausel des Personenbeförderungsgesetzes (Paragraf 2, Absatz 7) eine Ausnahmegenehmigung erhalten, stadtweit einen "Ride-Pooling"-Dienst mit zunächst 500 und später 1.000 Kleinbussen zu erproben.

Das Bundesland – hier die Stadt Hamburg – darf die Ausnahme laut Gesetz nur dann genehmigen, wenn "öffentliche Verkehrsinteressen" dem nicht entgegenstehen. Mit Bezug auf die Experimentierklausel schreibt das Gesetz aber nicht streng vor, welche "öffentlichen Verkehrsinteressen" berücksichtigt werden müssen, sondern überlässt das weitgehend dem Ermessen der Genehmigungsbehörde.

In Hamburg dachte diese offenbar vor allem an den Schutz des Linienverkehrs und kam zu dem Ergebnis, dieser würde durch die Erprobung von Moia nicht beeinträchtigt. Die Interessen des Taxigewerbes sah die Behörde nicht in einem Maße berührt, durch das die Genehmigung unzulässig würde.

Ein Taxiunternehmer vor Ort sah das anders und ging gegen die Genehmigung vor. Kürzlich entschied ein Hamburger Gericht, dass die Interessen des Taxiverkehrs doch berührt sein können – und zwar durch die große Zahl von Fahrzeugen, mit denen Moia antreten will. Deshalb ordnete das Gericht an, dass Moia zunächst doch nur mit 200 statt mit 500 Fahrzeugen starten darf – so lange, bis gerichtlich endgültig festgestellt ist, ob die Genehmigung tatsächlich die Existenz des Taxigewerbes gefährden könnte.

Porträtaufnahme von Lisa Ruhrort.
Foto: Michel Buchmann

Zur Person

Lisa Ruhrort forscht am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) zu Wandlungsprozessen im Bereich der Mobilität, unter anderem zur Nutzer-Akzeptanz von E-Mobilität und Carsharing sowie zu den disruptiven Potenzialen digitaler Innovationen.

Ein neuer Rechtsrahmen für geteilte Verkehrsangebote

Das aktuelle Beispiel in Hamburg zeigt: Die etablierten Strukturen im Verkehr sind bisher nicht darauf ausgelegt, dass dort eine echte Innovationsdynamik stattfindet beziehungsweise dass sich in den Strukturen überhaupt etwas ändert. Die Experimentierklausel reicht in der bisherigen Auslegungspraxis offensichtlich auch nicht aus, um Innovationen in größerem Maßstab zu erproben. Experimente werden durch sie nur insoweit erlaubt, als dass alles andere nicht verändert wird. Damit ermöglicht es die Klausel nicht, dass die Chancen der Digitalisierung für ein vielfältiges öffentliches Verkehrsangebot genutzt werden können.

In Zukunft müssen die "öffentlichen Verkehrsinteressen" auch vorsehen, dass sich der Markt öffentlicher Verkehrsangebote verändert. Damit dies im Sinne einer Verkehrswende geschieht, muss der neue Rechtsrahmen intelligent und innovationsoffen sein – und den Kommunen zugleich neue Steuerungsmöglichkeiten in die Hand geben. Dafür ist aber ein klares Zielbild davon notwendig, was denn wirklich erreicht werden soll.

Eine nachhaltige Mobilität kann zum Beispiel auf neue Angebote hinauslaufen, die auf das Sammeln von Fahrtwünschen abzielen. Damit genügend Innovationsdynamik entsteht, können diese neuen Angebotsformen sowohl innerhalb als auch außerhalb des bestehenden ÖPNV realisiert werden.

Gleichzeitig bekommt der kommunale Aufgabenträger die Möglichkeit, die neuen Angebote so zu steuern, dass sie optimal zusammenwirken. In diesem, einem zudem "europäisch" gedachten Regulierungsmodell wird die Kommune perspektivisch zu einer Regieeinrichtung für alle öffentlich zugänglichen Verkehrsangebote. Sie kann auch auch Angebote zum Car- und Bikesharing sowie weitere neue Verkehrsdienstleistungen regulieren und die Nutzung öffentlicher Räume durch diese Angebote, aber auch durch den privaten Individualverkehr regeln.

Publikation

Ausführlich haben die Autoren Andreas Knie und Lisa Ruhrort ihren Regulierungs-Vorschlag in einem elfseitigen Papier dargelegt, das hier erstmals veröffentlicht wird: "Die Neuordnung des öffentlichen Verkehrs – Grundsätze für eine neue zukunftsorientierte Regulierung im Personenbeförderungsgesetz".

Grundlage und Richtschnur dafür bildet das Zielbild einer modernen und ressourcenschonenden urbanen Mobilität, bei der die effizientesten Verkehrsmittel – Bus und Bahn, Fahrrad und Fußverkehr sowie die große Vielfalt neuerer "Ride-Pooling"- und "Shared Mobility"-Angebote – Vorrang vor dem Verkehr mit privaten Fahrzeugen bekommen.

Entscheidendes Kriterium für die Genehmigung von Angeboten muss daher die Effizienz werden. Mehr Menschen mit weniger Fahrzeugen zu transportieren hat Vorrang gegenüber der Sicherung von Besitzständen.

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