Ein Sanierungsziel gibt es in Deutschland bisher nicht. Die Logik ist vielleicht, solange es kein Ziel gibt, kann auch nichts verfehlt werden. Gegenwärtig wird jährlich weniger als ein Prozent der Gebäude energetisch saniert.

Doch auch ohne Ziel offenbart ein Blick auf die Klimabilanz des Gebäudesektors: Das ist zu wenig.

In Zahlen gefasst: Etwa 24 Millionen Wohnungen in Deutschland sind laut dem Fraunhofer-Institut für Bauphysik in Stuttgart sanierungsbedürftig. Das ist weit mehr als die Hälfte. Und nach wie vor dominieren Öl- und Gasheizungen im Gebäudebestand.

Die Deutsche Energie-Agentur (Dena) fasst den Status quo in einer Studie zur Wärmewende vom vergangenen Juni wie folgt zusammen: "Nur knapp 20 Jahre vor dem Ziel Klimaneutralität sind vier von fünf Heizungen im Bestand fossil betrieben und der Sanierungsbedarf ist enorm."

Eine erfolgreiche Wärmewende ist dabei nicht nur Voraussetzung für das Erreichen der deutschen Klimaziele, sondern kann – wenn politisch klug gestaltet – auch zu mehr sozialer Gerechtigkeit beitragen. Vor allem Menschen mit geringem Einkommen ächzen unter hohen Wohn- und Energiekosten.

Klimabilanz des Gebäudesektors

674 Millionen Tonnen CO2-Äquivalent hat Deutschland letztes Jahr ausgestoßen. 15 Prozent davon entfallen laut Umweltbundesamt auf den Gebäudesektor. Das ist allerdings nur ein Teil der Wahrheit. Nach dem Bundes-Klimaschutzgesetz werden zum Beispiel die Emissionen aus Haushaltsstrom und Fernwärme nicht dem Gebäudesektor zugerechnet. Wird alles einbezogen, machen Gebäude stolze 30 Prozent der Emissionen aus.

Seit einigen Jahren sinken die Emissionen zwar, aber deutlich zu langsam. Zuletzt hat der Sektor 2023 zum vierten Mal in Folge seine Reduktionsvorgaben verfehlt. Ein Sondergutachten des Expertenrats für Klimafragen attestiert ihm außerdem, dass er sein Limit bis 2030 um 33 Millionen Tonnen CO2 überziehen wird – und dass dieser Überschuss von den anderen Sektoren nicht ausgeglichen werden kann.

Menschen mit geringem Einkommen haben überdurchschnittlich selten Zugang zu einer Heizung auf Basis von erneuerbaren Energien und bewohnen besonders häufig sogenannte Worst Performing Buildings. Das sind Gebäude, die mindestens 250 Kilowattstunden pro Quadratmeter und Jahr verbrauchen – fast jedes sechste Haus in Deutschland.

Energetische Modernisierungen sind für die Klimabilanz Deutschlands dringend nötig und können gleichzeitig die Energiekosten senken, laut dem Heidelberger Institut für Energie- und Umweltforschung (Ifeu) um bis zu 75 Prozent. Dennoch ist die Ankündigung des Vermieters, energetisch modernisieren zu wollen, für Mieterinnen und Mieter häufig eine Hiobsbotschaft.

Trotz Energieeinsparung steigt nämlich unter dem gegenwärtigen gesetzlichen Rahmen in der Regel die Warmmiete als Folge einer energetischen Sanierung.

Das liegt zum einen an der Modernisierungsumlage. Sie erlaubt es Vermieter:innen, die Investitionskosten für Modernisierungen anteilig auf die Miete umzulegen. Acht Prozent der Kosten einer energetischen Sanierung dürfen auf die Jahreskaltmiete aufgeschlagen werden. Beim Einbau einer Heizung, die zu mindestens 65 Prozent mit Erneuerbaren betrieben wird, dürfen es sogar zehn Prozent sein.

Nun stehen Eigentümer:innen staatliche Förderprogramme zur Verfügung, zum Beispiel die Bundesförderung für effiziente Gebäude (BEG), der mit Abstand größte Fördertopf. In der Theorie kommen diese Förderungen auch den Mieter:innen zugute. Denn die Zuschüsse müssen von den Kosten, die auf die Miete umgelegt werden können, abgezogen werden.

Die Fehlkonstruktion des Modells besteht darin, dass die Förderung die Mieter:innen entlastet, aber von den Vermieter:innen beantragt werden muss. Das ist nicht nur mit bürokratischem Aufwand verbunden, sondern rechnet sich für die Vermieter:innen schlicht nicht.

Das Resultat: Vermieter:innen nehmen die Förderung kaum in Anspruch. Schon heute wäre eine warmmietenneutrale energetische Sanierung möglich, wenn das Förderangebot ausgeschöpft würde und alle Instandhaltungskosten von den Modernisierungskosten abgezogen würden, hat das Ifeu-Institut in einer Studie durchgerechnet. Beides ist in der Regel nicht der Fall.

100 Euro Mieterhöhung bei 70 Quadratmetern

In einer Beispielrechnung kommt Energieeffizienzexperte Peter Mellwig vom Ifeu-Institut zu dem Ergebnis, dass eine umfassende Sanierung eines Gebäudes mit der Energieeffizienzklasse E – typisches Bestandsgebäude – zu einem Niedrigenergiehaus der Klasse A zu einer monatlichen Mietsteigerung von 1,40 Euro pro Quadratmeter führt, sofern keine Förderung in Anspruch genommen wird.

Das entspricht für eine 70-Quadratmeter-Wohnung einem Anstieg der Miete um 98 Euro. Und die Erhöhung hat noch einen weiteren negativen Nebeneffekt für Mieter:innen: "Die hohen Mietsteigerungen durch die Modernisierungsumlage lassen den Mietspiegel ansteigen. Damit steigt selbst die Miete von Wohnungen, die gar nicht saniert wurden", erläutert Mellwig.

Der Gebäudesektor ist neben dem Verkehr das große Problemkind der deutschen Klimapolitik. (Bild: R. Donar/​Shutterstock)

Für eine gerechte Wärmewende ist der Blick auf die Mieter:innen besonders relevant. Denn sie machen in Deutschland mit knapp 60 Prozent die Mehrheit der Bevölkerung aus. Und sie sind finanziell oft schlechter gestellt als Eigenheimbesitzer:innen.

Je niedriger das Einkommen, desto höher ihr Anteil. 90 Prozent der Menschen, die zum ärmsten Zehntel der Bevölkerung zählen, wohnen zur Miete.

Je schlechter ein Gebäude saniert ist, desto mehr Energie ist zum Heizen nötig, da beständig Wärme verloren geht. Ein schlechter Gebäudestand ist deshalb, neben geringem Einkommen und hohen Energiekosten, einer der Hauptgründe für Energiearmut.

Anders als in vielen anderen Ländern gibt es in Deutschland bisher keine gesetzliche Definition für Energiearmut. Nach einer Definition des Öko-Instituts in Freiburg sind Haushalte davon betroffen, die in einer besonders ineffizienten, fossil beheizten Wohnung leben und für Wärme mindestens doppelt so viel ausgeben müssen wie die Bevölkerung im Schnitt.

Außerdem müssen diese Haushalte über ein Gesamteinkommen unterhalb des bundesdeutschen Durchschnitts verfügen. Nach dieser Definition sind 3,1 Millionen Haushalte in Deutschland von Energiearmut betroffen.

Dabei erzählen die Zahlen der letzten Jahre eine deutliche Geschichte. 2023 gaben acht Prozent der Bevölkerung an, ihre Wohnung nicht angemessen heizen zu können. Während unter den Menschen mit geringem Einkommen – die untersten 30 Prozent – jeder zweite mehr als 30 Prozent für seine Wohnkosten ausgibt und jeder vierte sogar mehr als 40 Prozent, ist es bei den reichsten 30 Prozent nur jeder zwanzigste beziehungsweise jeder fünfzigste.

Auf europäischer Ebene hat die Politik dieses Problem längst in Angriff genommen. Die EU‑Energieeffizienzrichtlinie schreibt vor, dass energetische Maßnahmen in ärmeren Haushalten und solchen, die von Energiearmut bedroht sind, Vorrang haben sollen und sich gleichzeitig für diese Bevölkerungsschichten nicht nachteilig auswirken dürfen.

Eine Vorgabe, von der nicht nur das Klima profitiert, weil sie die Sanierung von besonders ineffizienten Gebäuden begünstigt. Auch bei den Bewohnern führt diese Priorisierung zu den höchsten Kosteneinsparungen.

Drittel-Modell lohnt sich für Mieter:innen und Vermieter:innen

In der deutschen Politik spiegelt sich die EU-Vorgabe bisher nicht wider. Das Instrument der Wahl der Bundesregierung, um den Gebäudesektor auf Klimakurs zu bringen, sind überwiegend finanzielle Anreize. Ob die gegenwärtige Förderlandschaft ausreicht, ist angesichts des bescheidenen Erfolgs der letzten Jahre fraglich – zu diesem Schluss kommt eine Analyse des Öko-Instituts.

Zudem würden die Förderbedingungen Aspekte sozialer Gerechtigkeit bisher kaum berücksichtigen. Die einzige Ausnahme sei ein Bonus beim Heizungstausch für selbstnutzende Eigentümer:innen, die ein zu versteuerndes Einkommen von weniger als 40.000 Euro haben.

Förderlandschaft

Im Rahmen der Bundesförderung für effiziente Gebäude (BEG) stehen Fördermittel für neue Heizungen und energetische Sanierungen zur Verfügung. Die gesetzliche Grundlage bildet das Gebäudeenergiegesetz.

Heizung: Eine neue Heizung wird gefördert, wenn sie zu mindestens 65 Prozent mit erneuerbaren Energien betrieben wird. Der Antrag muss bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) gestellt werden. Die wichtigsten Regelungen umfassen eine Grundförderung von 30 Prozent. Zusätzlich gibt es einen Klima-Geschwindigkeitsbonus von 20 Prozent, wenn der Heizungstausch bis 2028 erfolgt.

Eigenheimbesitzer:innen mit einem zu versteuernden Haushaltseinkommen von bis zu 40.000 Euro pro Jahr können einen weiteren Bonus von bis zu 30 Prozent für den Heizungstausch in ihrem Haus erhalten. Die Zuschüsse sind kumulierbar bis zu einem maximalen Fördersatz von 70 Prozent bei Gesamtkosten von maximal 30.000 Euro.

Energetische Sanierung: Förderanträge für eine neue Dämmung oder den Austausch von Fenstern müssen beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Bafa) gestellt werden. Die Förderung beträgt hier in der Regel 15 Prozent. Das gilt sowohl für Maßnahmen an der Gebäudehülle als auch für Heizungsoptimierungen oder den Einbau von Lüftungsanlagen zur Wärmerückgewinnung.

Zudem gibt es einige Förderprogramme für Baubegleitung und Beratung. Während selbstnutzende Eigentümer:innen bis vor Kurzem etwa eine Beratung noch zu 80 Prozent fördern lassen konnten, ist der Fördersatz seit August auf 50 Prozent gesunken.

"Unterm Strich bedeutet das: Die Förderungen, die wir gegenwärtig haben, sind zumindest für den vermieteten Bestand kaum attraktiv", resümiert auch Ifeu-Experte Mellwig.

Dabei herrscht kein Mangel an Ideen, wie die Wärmewende in Schwung kommen und gleichzeitig sozial gerecht umgestaltet werden könnte. Gerade in den letzten Monaten sind zahlreiche Studien dazu erschienen, meist mit besonderem Fokus auf den Mietbestand.

Die jüngsten Vorschläge haben alle eine ähnliche Stoßrichtung: Die Modernisierungsumlage soll gesenkt, die Förderung deutlich angehoben werden und die Vermieter:innen dürfen die Fördersumme behalten, sprich, sie müssen sie nicht von den umlegbaren Investitionskosten abziehen.

In den Beispielrechnungen von Peter Mellwig würde eine Modernisierungsumlage von drei Prozent warmmietenneutrale Sanierungen ermöglichen. Wenn die Vermieter:innen die Fördermittel behalten dürften, hätte das nach Mellwigs Ansicht gleich mehrere Vorteile.

Zum einen hätte die Entscheidung für oder gegen eine Förderung für die Mieter:innen keine unmittelbaren Nachteile mehr. Zum anderen bestünde für Eigentümer:innen ein wesentlich höherer Anreiz, die Förderangebote in Anspruch zu nehmen. Dann müssten sie sich wiederum auch an die vergleichsweise hohen energetischen Auflagen der Förderprogramme halten.

Insgesamt würde sich dieses sogenannte Drittel-Modell nicht nur für Mieter:innen lohnen, sondern Sanierungen auch für Vermieter:innen wirtschaftlicher machen.

Der Vorschlag sei "für beide Seiten ausgewogen und weniger klassenkämpferisch", weil man wirklich das Klima-Gebäudeziel vor Augen habe, betont der Effizienzexperte. Schon nach zwei Jahren hätten sich in einigen Fällen die Investitionen der Vermieter:innen amortisiert.

Der Ansatz funktioniert allerdings nur, wenn die Startkosten gering sind, wofür die Fördersummen deutlich erhöht werden müssten. Sie sollten zudem steigen, je ambitionierter die Sanierung angelegt ist, betonen die Autor:innen der Ifeu-Studie.

In ihrer Beispielrechnung gehen sie von einer Förderung von bis zu 50 Prozent aus, wobei auch BEG-Maßnahmen unterstützt werden sollen, die für die energetische Sanierung notwendig sind, aber die Effizienz nicht weiter erhöhen. "Bei einer Dachdämmung heißt das dann beispielsweise, dass nicht nur die Dämmung mit 40 oder 50 Prozent gefördert wird, sondern eben auch die Ziegel oder der Putz", erläutert Mellwig.

Finanzielle Förderung allein wird seiner Einschätzung nach jedoch nicht reichen. Um die Klimaziele im Gebäudesektor zu schaffen, seien auch gesetzliche Vorgaben nötig.

Davon geht auch ein Impulspapier des Wuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie aus. Wenn das Drittel-Modell umgesetzt würde, wären auch Sanierungsvorschriften für die ineffizientesten Gebäude zumutbar, heißt es dort. Hausbesitzer:innen, die ihre Immobilie vermieten, könnten dann stärker in die Pflicht genommen werden.

Spezialfall Eigenheim

Für das Eigenheim können sich energetische Sanierung und Heizungstausch indes bereits unter gegenwärtigen Bedingungen lohnen. Für selbstnutzende Eigentümer:innen sind die aktuellen Förderbeträge höher als für Vermieter:innen.

In diesem Fall sind es oft praktische Hürden, die im Wege stehen. Das Wuppertal Institut schlägt deshalb Förderprogramme für Beratungs- und Umsetzungsbegleitungen vor. Außerdem könnten sogenannte One-Stop-Shops die Sanierung vereinfachen. Damit sind Anlaufstellen gemeint, die alle Beratungsangebote bündeln und die gesamte Planung übernehmen.

Doch auch ein Teil der Eigenheimbesitzer:innen – wenn auch ein kleinerer als bei den Mieter:innen – kann schon heute die hohe Wohnkostenbelastung kaum stemmen und ist trotz staatlicher Zuschüsse nicht in der Lage, die nötigen Investitionen für Sanierungsmaßnahmen aufzubringen.

 

Rentner:innen – die ein Viertel aller Eigenheime bewohnen – haben zudem häufig Schwierigkeiten, Kredite genehmigt zu bekommen. Das gilt auch für manche Kleinvermieter:innen.

Eine Staffelung der Zuschüsse nach französischem Vorbild könnte hier Abhilfe schaffen. In Frankreich wird die Fördersumme nicht nur nach Effizienzsteigerung, sondern auch nach finanzieller Leistungsfähigkeit bemessen.

Nach dem 2020 eingeführten Programm "Ma Prime Rénov'" (meine Renovierungsprämie) erhalten Haushalte mit hohen Einkommen je nach Ambitionsniveau der Sanierung wenig oder gar keine Zuschüsse, während Haushalte mit sehr niedrigen Einkommen bis zu 80 Prozent der Kosten erstattet bekommen.

Für Lisa Vollmer, die sich am Leibniz-Institut für Raumbezogene Sozialforschung in Erkner bei Berlin mit der Wohnungsfrage und sozialen Bewegungen beschäftigt, gehen Vorschläge wie das Drittel-Modell und eine Differenzierung der Förderung nach Einkommen in die richtige Richtung.

All das wäre auf jeden Fall "um Welten besser als das gegenwärtige Förderkonzept", sagt Vollmer. "Wie sich die Wärmewende technisch umsetzen lässt, ist klar. Die zentrale Frage ist, wer bezahlt das alles?"

Vollmer plädiert für einen etwas radikaleren Ansatz als ihre Kolleg:innen vom Ifeu oder vom Wuppertal Institut. Eine Möglichkeit, um die Immobilienwirtschaft stärker an den Kosten zu beteiligen, wäre die komplette Abschaffung der Modernisierungsumlage bei gleichzeitiger Einführung einer generellen Sanierungspflicht, argumentiert die Stadtforscherin.

Gerade die großen Immobilienfirmen hätten in den letzten Jahren hohe Gewinne eingefahren, die sie in die Wärmewende reinvestieren könnten. Die Eigentümer:innen würden zudem von der Wertsteigerung ihrer Gebäude als Folge der Modernisierung profitieren.

Härtefallregel für Vermieter:innen

Vermieter:innen, die mit den Investitionskosten überfordert sind, sollten auf Förderungen zurückgreifen können, so Vollmer. "Härtefallregelungen existieren für Mieter bereits." Das Konzept wäre das gleiche, nur dass eben Vermieter:innen und nicht Mieter:innen den Härtefall beantragen müssten.

Auch die EU-Kommission wollte letztes Jahr eine Sanierungspflicht für die energetisch schlechtesten Gebäude auf den Weg bringen. Zahlreiche Mitgliedsstaaten, darunter Deutschland, wehrten sich dagegen und es blieb bei einer Politik der Marktanreize.

Eine grundlegende Kehrtwende im Gebäudesektor in näherer Zukunft ist deshalb unwahrscheinlich. Selbst für moderate Anpassungsvorschläge wie das Drittel-Modell sieht Lisa Vollmer beim gegenwärtigen politischen Klima in Deutschland wenig Realisierungschancen.

Die Debatten gehen eher in die entgegengesetzte Richtung, wie auch die Plakate aus den vergangenen Landtagswahlen bezeugen. So warb die CDU in Thüringen mit dem Slogan: "Mein Auto. Meine Heizung. Meine Freiheit."

Nachfragen bei den zuständigen Bundesministerien bestätigen die Zurückhaltung. Ein Sprecher des Bundesjustizministeriums erklärt, momentan sei keine Anpassung der Modernisierungsumlage geplant. Das Bundeswirtschaftsministerium teilt mit, es könne derzeit keine Auskunft über mögliche geplante Erhöhungen bei den Förderprogrammen geben.

Klar ist jedoch: Die BEG-Mittel für die Gebäudeförderung stammen aus dem Klima- und Transformationsfonds (KTF). Im Rahmen der Haushaltskürzungen ist das vorgesehene Volumen des Fonds stark gesunken, von gut 49 Milliarden Euro in diesem Jahr auf 34,5 Milliarden für 2025. Die Gebäudeförderung ist dabei um fast zwei Milliarden geschrumpft. 

Eine Sprecherin des Bundesbauministeriums verweist auf den geplanten europäischen Klima-Sozialfonds, der sich durch Einnahmen aus dem ab 2027 laufenden EU-Emissionshandel für die Sektoren Gebäude und Verkehr speisen wird. Aus dem Fonds stehen Deutschland laut der Sprecherin zwischen 2027 und 2032 rund 900 Millionen Euro jährlich zur Verfügung, um "Haushalten mit kleinen Einkommen sowie Kleinstunternehmen bezahlbares und klimagerechtes Heizen, Kühlen und Fortbewegen zu ermöglichen".

Angesichts der Milliardenkürzungen beim Klima- und Transformationsfonds allein für 2025 wird das aber wohl nur wenig neue Spielräume eröffnen. Zudem bestätigt die Sprecherin, dass die Regierung "Zwangssanierungen" ausschließe.

Trotz ausbleibendem Erfolg bei der Wärmewende scheint die Politik in Deutschland noch nicht zu dem Schluss gekommen zu sein, dass, wie es Lisa Vollmer ausdrückt, "der gegenwärtige gesetzliche Rahmen nicht nur in sozialer, sondern auch ökologischer Hinsicht scheitert".