20 Jahre alt wird das Europäische Emissionshandelssystem ETS in diesem Jahr. Dem Klima-Instrument macht Deutschland sogar eine Art Geschenk. Um den Klimaeffekt des Kohleausstiegs zu sichern, löscht die Bundesregierung erstmals CO2-Zertifikate – für 514.000 Tonnen.
Das eingesparte Treibhausgas resultiert aus der Abschaltung der Braunkohleblöcke Neurath A und Frechen im Rheinland im Jahr 2022. Dadurch würden rund 890.000 Tonnen CO2 vermieden, teilt das Umweltbundesamt (UBA) anlässlich des Löschentscheids mit. So ein fossiler Stromerzeuger muss für jede Tonne ausgestoßenes Kohlendioxid ein Zertifikat vorweisen.
Die eingesparte und die jetzt gelöschte CO2-Menge stimmen nicht überein. Ein Teil der durch den deutschen Kohleausstieg frei werdenden Zertifikate werde bereits durch die sogenannte Marktstabilitätsreserve aus dem Markt genommen, erläutert das UBA. Die Marktreserve war 2019 geschaffen worden, um das damalige Überangebot an Zertifikaten zu begrenzen und den CO2-Preis in spürbare Höhen zu heben.
Die deutsche Regierung ließ sich einige Jahre Zeit, um die restliche halbe Million Zertifikate zu löschen. Wie zu hören war, mussten erst Gutachten nachweisen, dass die Löschung besser für den Klimaschutz ist.
Zertifikate-Löschung sichert Klimawirksamkeit
Hierbei geht es um den sogenannten Wasserbett-Effekt. Gemeint ist damit: Zertifikate, die in Deutschland wegen des Kohleausstiegs frei werden, könnten von Unternehmen anderer Teilnehmerländer im EU-Emissionshandel genutzt werden, um munter weiter CO2 zu emittieren. Der Effekt ist ein beliebtes Argument, um den klimapolitischen Sinn des Kohleausstiegs infrage zu stellen.
Begrenzt wird der Wasserbett-Effekt dadurch, dass die Gesamtmenge der handelbaren Emissionsrechte, der sogenannte Cap, nach und nach sinkt. Ab 2039 sollen, Stand der Dinge, keine neuen Zertifikate mehr ausgegeben werden.
Werden Zertifikate gelöscht, können sie nicht mehr genutzt werden. Damit trage man zur Verringerung klimaschädlicher CO2-Emissionen und zur effektiven Umsetzung der Klimaschutzpolitik bei, lobte sich die geschäftsführende rot-grüne Regierung Anfang April für den Beschluss.
Die gelöschte halbe Million ist allerdings eine eher symbolische Menge. In diesem Jahr versteigert Deutschland im Rahmen des europäischen Emissionshandels rund 96,8 Millionen Zertifikate, also knapp die zweihundertfache Menge der gelöschten.
Lange dümpelte der CO2-Preis vor sich hin
Bei einem aktuellen Zertifikatspreis um die 70 Euro nimmt Deutschland dank der Auktion rund 6,8 Milliarden Euro ein, die dann in den Klima- und Transformationsfonds des Bundes fließen.
Einnahmen in dieser Größenordnung generiert der Emissionshandel erst seit einigen Jahren. Die allermeiste Zeit in seiner 20-jährigen Geschichte litt der Handel unter einem Überangebot von Zertifikaten. Über Jahre lag der Cap sogar oberhalb der gesamten Emissionen aller handelspflichtigen Unternehmen.
"Es gab eine lange Phase in den 2010er Jahren, wo die Preise Richtung fünf Euro gesunken waren", stellt Daniel Klingenfeld fest, beauftragter Leiter des UBA-Fachbereichs "Klimaschutz, Energie, Deutsche Emissionshandelsstelle". Am Markt sei gar keine Knappheit vorhanden gewesen.
Darauf wurde erst 2019, also 14 Jahre nach dem Start, mit der erwähnten Marktstabilitätsreserve reagiert. Seitdem hat sich die Menge der im Umlauf befindlichen Zertifikate laut UBA in etwa halbiert – von zuvor zwei auf rund eine Milliarde. In der Spitze stieg der CO2-Preis dann bis auf 100 Euro.
CO2-Ausstoß von Kraftwerken und Industrie halbiert
Weil CO2 so ein Preisschild bekommt, sinken die Emissionen, sagen die Befürworter des Emissionshandels. Seit dem Handelsstart 2005 hat sich der CO2-Ausstoß der Kraftwerke und Industrieanlagen, die Zertifikate für ihren Betrieb brauchen, europaweit um 51 Prozent vermindert, bilanzierte das UBA kürzlich. In Deutschland sind es 47 Prozent.
Das Beispiel der gelöschten Zertifikate aus Neurath und Frechen zeigt allerdings: Die Kraftwerke stellen das Stromerzeugen nicht vordergründig wegen eines CO2-Preises ein, sondern weil das Kohleausstiegsgesetz das so vorschreibt.
Der klimawirksame Aufwuchs von Wind- und Solarenergie begann in Deutschland schon um die Jahrtausendwende, als es noch gar keinen Emissionshandel gab. Als 2019 die Marktreserve gebildet wurde, hatten die Erneuerbaren schon einen Anteil von 40 Prozent am Strommarkt.
Untersuchungen, die die tatsächliche Klimawirksamkeit des Emissionshandels genau bestimmen, sind so weit nicht bekannt und vielleicht auch gar nicht möglich.
UBA-Experte Klingenfeld räumt denn auch ein, dass die Preissignale aus dem Handel dann wirkten, wenn es keine stärkeren anderen Signale gab. So eine Situation hatte sich zum Beispiel nach der durch den Ukraine-Krieg ausgelösten Energiepreiskrise eingestellt.
Anders gesagt: Der Emissionshandel funktioniert – oder aber auch nicht, wenn Ordnungsrecht greift oder andere Einflüsse stärker sind.
Keine kostenlosen Zertifikate im neuen Emissionshandel
Ungern sprechen Befürworter des Emissionshandels auch davon, dass speziell der energieintensiven Industrie noch immer der weitaus größte Teil ihrer Zertifikate kostenlos zugeteilt wird. 2024 lag dieser Anteil laut UBA bei rund 90 Prozent. Selbst die Energiewirtschaft erhält noch gut 16 Prozent ihrer Zertifikate kostenlos.
In diesem Jahr bringt Deutschland übrigens 118 Millionen kostenlose Zertifikate unter die Unternehmen – deutlich mehr, als auktioniert werden. Für die Empfänger ist das ziemlich lukrativ. Sie können sich nicht nur den Kauf der Zertifikate sparen – läuft die Konjunktur wie zuletzt dauerhaft schlecht, können sie sogar überzählige Emissionsrechte per "Banking" aufheben. Wie groß diese CO2-Rücklagen sind, gilt als Betriebsgeheimnis.
Bei dem ab 2027 europaweit geltenden neuen Emissionshandel für Gebäude und Verkehr soll es keine kostenlosen Zertifikate mehr geben. Im "ETS 2" werde auf Vollversteigerung gesetzt, betont das Umweltbundesamt. Hier drohen dann Zertifikatspreise weit jenseits der 100-Euro-Marke.
Das Umweltbundesamt hält deshalb eine soziale Flankierung für unerlässlich, um Härten abzufedern. "Das ist am Ende auch für die gesellschaftliche Akzeptanz des Emissionshandels elementar", betont Daniel Klingenfeld.
Aus seiner Sicht müsste niemand Angst vor hohen CO2-Preisen haben, wenn es ein gutes System der Rückverteilung der Einnahmen gäbe, das auch schnell reagieren könnte. Stattdessen den CO2-Preis einzudämmen, hält der UBA-Experte für nicht unbedingt zielführend. Denn es gehe darum, ein Klimaziel zu erreichen. Deswegen sei es wichtig, dass die Preise wirken, so Klingenfeld.
Werden alle Umweltfolgen eingepreist, kostet der Ausstoß einer Tonne CO2 die Gesellschaft derzeit übrigens um die 300 Euro. Nachzulesen beim Umweltbundesamt unter der Rubrik "Methodik zur Schätzung der Klimakosten". Die wahren Kosten spiegelt insofern auch der Emissionshandel nicht wider.
Von der Politik wird es keine soziale Flankierung geben.
Die Wähler werden unzufrieden und die EU lässt sich etwas einfallen, damit der CO2-Preis niedrig gehalten wird.
Klimaschutz wird hinten angestellt.
Kostenlos zugeteilte Zertifikate sind eine klare Subvention. Ist das mit EU-Wettbewerbsrecht vereinbar?
Hier mehr Infos: https://doi.org/10.5281/zenodo.4445640
Zu den kostenlosen Zuteilungen:
Vielleicht sollten wir überlegen, besonders energieintensive Produktionsprozesse, die in einen verschärften internationalen Wettbewerb stehen, aus dem System vollkommen herauszunehmen. Diese Produktionsprozesse lassen sich nicht über nationale CO2-Preise dekarbonisieren. Hier sind entweder Dauersubventionen (für Pilotprojekt) und/oder globale Kooperation (Standards, Klima-Clubs, CO2-Mindespreis) erforderlich.
Der nun vorgesehene Grenzausgleich auf Importe löst das Problem auch nicht wirklich. Damit entsteht z.B. der Anreiz gleich komplexere Güter zu importieren, bei denen die Information über den CO2-Gehalt verloren gegangen ist und daher nicht bepreist werden können. Für Exporte gibt es noch gar keine Lösung.