Gern wird die Klimapolitik der großen Koalition in der Luft zerrissen, und oft stecken die zuständigen Minister in der Defensive. Auf eine Sache lassen sie aber kaum etwas kommen: das Europäische Emissionshandelssystem (ETS). "Der Emissionshandel funktioniert", schreibt etwa das Wirtschaftsministerium in seiner Hauspostille "Schlaglichter".
Eine fast schon euphorische Bilanz der dritten ETS-Handelsperiode von 2013 bis 2020 zog in dieser Woche die Deutsche Emissionshandelsstelle, eine Behörde im Umweltbundesamt. In den vom ETS erfassten Bereichen sei man in Europa "sehr nah dran" gewesen, das bisherige CO2-Minderungsziel für 2030 schon 2020 zu erfüllen, brachte Daniel Klingenfeld von der Emissionshandelsstelle dazu einen umständlichen Vergleich.
Zum Verständnis: Einst hatte sich die EU vorgenommen, ihren CO2-Ausstoß von 1990 bis 2030 um insgesamt 40 Prozent zu senken. Dieses 40-Prozent-Ziel hat der Emissionshandel eigentlich schon während seiner bisherigen Existenz erreicht, also von 2005 bis 2020, rechnete die Emissionshandelsstelle aus.
Allerdings: Die errechnete 40-Prozent-Reduktion gilt nur für die Sektoren, die dem ETS unterliegen, also für die Bereiche Energie und Industrie. Und nach einem genauen Blick auf die deutschen Zahlen bleibt auch hier von der Euphorie nicht so viel übrig.
Ordnungspolitik als Markterfolg verbucht
Gar keine CO2-Emissionen gespart wurden zum Beispiel bei Erdgas, das hierzulande zur Energieerzeugung eingesetzt wird. Die Emissionen stiegen hier von 2013 bis 2020 sogar um drei Prozent an.
Klar, neben den erneuerbaren Energien machte sich Erdgas im Strommarkt dort breit, wo vorher Kohle war. Die Kohlekraftwerke gerieten im ETS mit Abstand am stärksten unter Druck. So sank der CO2-Ausstoß aus der Steinkohle-Verstromung von 2013 bis 2020 auf 42 Prozent und bei Braunkohle auf 60 Prozent.
Zwar verweist die Emissionshandelsstelle darauf, dass auch die politische Stilllegung von Kohlekraftwerken ab 2016 einen Anteil an den sinkenden CO2-Emissionen hat. Wie viel das ausmacht, sei aber "nicht auseinanderdividiert" worden, erklärte Alexandra Zirkel von der Behörde. Deshalb könne man keine konkrete Zahl nennen.
Den Umfang abzuschätzen scheint aber möglich: Von 2016 bis 2019 hat Deutschland 2.700 Megawatt Braunkohlekapazität stillgelegt – mithilfe der sogenannten "Sicherheitsbereitschaft". In einem Gutachten fürs Wirtschaftsministerium rechneten das Öko-Institut und das Beratungsunternehmen Prognos 2018 einmal aus, was diese Stilllegungen an CO2-Minderung bringen.
Die Experten kamen auf etwa zwölf bis 15 Millionen Tonnen CO2, die aufgrund der politischen Abschaltungen im Jahr 2020 weniger emittiert wurden. Umgerechnet und mit aller Vorsicht geschätzt kann damit etwa ein Viertel des deutschen Emissionsrückgangs bei der Braunkohle auf die "Sicherheitsbereitschaft" zurückgeführt werden – und nicht auf das gelobte Wirken des ETS.
"Bedarfsgerechte Ausstattung" der Industrie
Regelrecht enttäuschend sind die Ergebnisse des ETS in der deutschen Industrie. Erst 2019 sanken hier die Emissionen unter das Niveau von 2013, bevor sie 2020 coronabedingt kurzzeitig einbrachen, gibt die Emissionshandelsstelle an.
Von 2013 bis 2020, also über die gesamten acht Jahre, habe die Industrie ihre jährlichen CO2-Emissionen im Schnitt nur um ein Prozent gesenkt, musste Behördenchef Jürgen Landgrebe einräumen. "Das ist kein Hinweis auf wirklich stringente Investitionen in die Dekarbonisierung."
Für Landgrebe erklärt sich das auch aus dem "relativ geringen Zukaufbedarf" der Industrie bei den Emissionszertifikaten, wie er es ausdrückte. Nach Angaben seines Hauses wurden in der dritten Handelsperiode etwa 90 Prozent der Industrie-Emissionen durch Zuteilung kostenloser Zertifikate abgedeckt. Im Emissionshandelsdeutsch nennt sich das "bedarfsgerechte Ausstattung".
Bei den Energieanlagen machte die "bedarfsgerechte Ausstattung" 2020 nur rund 16 Prozent aus, was sich dann offenbar auch in den erzielten CO2-Einsparungen niederschlägt.
Zu Kritik an der Praxis im Industriesektor konnten sich Landgrebe und sein Team auch auf Nachfrage nicht durchringen. Zwar fehlten damit Anreize für Zukunftsinvestitionen. "Wir müssen da sehr viel mehr tun", sagte Landgrebe. Die CO2-Bepreisung sei aber nur ein Element im "Policy-Mix", zu dem schließlich auch Förderprogramme gehörten.
Zur kostenlosen Zuteilung der CO2-Zertifikate hieß es von der Emissionshandelsstelle, damit solle ein Carbon Leakage, also ein Abwandern energieintensiver Unternehmen aus der EU, verhindert werden.
Finanzmarktakteure willkommen
Zum Umstand, dass Finanzgruppen den ETS als Spekulationsobjekt entdeckt haben und den CO2-Preis nach oben treiben, wollte Landgrebe nicht explizit Stellung nehmen, unter anderem weil seine Behörde an der Leipziger Börse selbst Emissionsrechte versteigert.
Emissionshandel 2020
1.817 Anlagen aus den Sektoren Energie und Industrie sind zurzeit in Deutschland emissionshandelspflichtig. Sie stießen 2020 rund 320 Millionen Tonnen Treibhausgase aus, zu mehr als 99 Prozent CO2. Damit erfasst der Emissionshandel 43 Prozent der inländischen Emissionen.
Im Corona-Jahr 2020 gingen die Treibhausgasemissionen gegenüber dem Vorjahr um knapp zwölf Prozent zurück. Noch stärker war der Rückgang im inländischen Luftverkehr: von neun Millionen Tonnen 2019 auf vier Millionen Tonnen 2020. (Quelle: Deutsche Emissionshandelsstelle)
Man beobachte aber die Situation, sagte Landgrebe. In der Preiskurve sei immer auch ein Teil Marktspekulation enthalten. Das sehe man schon allein daran, wie die Ankündigung, das Einsparziel der EU von 40 auf 55 Prozent zu heben, den CO2-Preis "getriggert", also in Wallung gebracht habe.
Zu hören war auch, dass bei den CO2-Auktionen deutscher Zertifikate an der Börse derzeit die rund 20 "Käufer" etwa zur Hälfte Finanzmarktakteure sind. Deren Agieren sieht die Emissionshandelsstelle grundsätzlich positiv. Sie würden dazu beitragen, dass die Zertifikate sich im Markt verteilen. Nicht jeder Kraftwerksbetreiber könne selbst an der Börse präsent sein.
Fazit: Industrie und Erdgas leben ganz gut unterm Emissionshandel, Steinkohle wurde stark aus dem Markt gedrängt, Braunkohle offenbar deutlich weniger. Finanzjongleure fühlen sich immer wohler im ETS.
Wenn das die Kriterien für einen funktionierenden Emissionshandel sind, dann funktioniert der ETS wohl. Nur bei seinem eigentlichen Zweck – der CO2-Minderung – ist noch jede Menge Luft nach oben.
